期待中央依法治国办关注中银5案：以法治督察破除证券领域执法不作为

——由中央依法治国办开展领导干部依法办事法治督察谈起

10月14日，经党中央批准，中央依法治国办启动领导干部依法办事情况法治督察，组建8个督察组赴河北、黑龙江、福建、山东、西藏、陕西、青海、新疆8省（区）及新疆生产建设兵团开展实地督察，为期10天。督察紧盯领导干部依法决策、规范涉企执法，持续纠治乱收费、乱检查、乱罚款、乱查封及趋利性执法等突出问题，着力推进严格监管、执法到位，督促依法履职尽责。

一、资本市场绝非法外之地：近期三案彰显"零容忍"坚定意志

法治督察既要纠治乱作为，同样需要直面消极执法、选择性执法、以罚代赔这类损害中小投资者权益的执法缺位。就在督察启动前后，资本市场接连披露三起案件，清晰传递出中央全面依法治国、资本市场"零容忍"的坚定信号：

• *ST清越（688496）欺诈发行、信披违法案。公司10月13日收到中国证监会《行政处罚决定书》，因欺诈发行、信息披露违法，被处以1.72亿元罚款。

• 富祥股份（300497）实控人被留置案。10月14日晚公司公告，控股股东、实际控制人、董事长包建华被有关监察机关留置。

• 哈药股份高管被查案。公司总经理被纪检监察机关立案审查调查。

从欺诈发行高额罚没，到上市公司实控人、董事长、总经理被留置、被查，一批信息披露违法、财务造假、实控人失范案件得到快速、严厉处置。这充分说明：中央依法治国、资本市场从严监管的意志是坚定的、一贯的，不存在"法不责众"，更不允许类案不同罚、畸轻畸重。对照证监会《行政处罚裁量基本规则》，性质、情节相近的案件，处理结果应当大体均衡——这既适用于已经重罚的*ST清越，也当然适用于那些长期搁置、仅以一纸警示函草草收场的同类违法情形。

二、中银5：观察证券监管"依法办事"的典型样本

宁夏虽不在本轮8省（区）实地督察之列，但"执法不到位"是跨区域、跨领域的共性问题，督察工作重在以点带面、以案促治。中银5（400236，原中银绒业000982）非ST一元闪电退市，正是检视证券监管领域"依法办事"落实情况的典型样本。

本案是深交所首例非ST面值退市A股。公司资产负债率仅约20%，并非资不抵债，经营性亏损规模有限，退市的导火索并非单纯经营溃败，而是多重违规行为叠加共振——笔者将其概括为"信息披露违法复合体"：

1. 破产重整专用账户2020—2022年间累计静默式减持超16%股份（约6.9亿股），全程无减持公告；退市窗口期相关机构大额清仓套现（如中国银行宁夏分行2024年6月以约0.30元/股均价减持约1.71亿股，成本约5.87元/股）；

2. 商誉"财务洗澡"——2023—2024年计提万贯实业商誉减值2.2亿元；

3. 重大信息披露失真、股东李健、严琳拆分持股至5%以下规避披露义务、违规套现等问题交织。多重违法叠加，最终造成约15.6万户中小投资者遭遇"突然退市、长期停牌、血本无归"。值得注意的是：投资者买入的是非ST股票，交易系统不会弹出退市风险提示，风险预警窗口仅有最后20个交易日；而相关监管函、警示函直至退市半年之后才陆续出具。

三、李健、严琳违规减持：事实最清、最应率先破局的一环

在整个违法链条中，李健、严琳违规减持一案事实与法律依据最为清晰。2021年11月，二人通过司法拍卖以约1.85元/股分别受让原第一大股东各约2亿股（各占4.6928%），合计9.3855%、共4亿股。二人刻意将持股拆分至5%以下披露红线，隐瞒一致行动人关系，规避减持预披露义务；在承接原股东限售承诺的情形下，于2021年12月股价冲高至4.17元/股后闪电清仓，至2022年4月年报披露时已查无持股，套现以十数亿元计。同期上市公司释放"八万吨磷酸铁锂投产"等重大项目信息，被市场质疑"虚假信披抬升股价、掩护隐秘套现"。

法律依据十分明确：

1. 《证券法》第三十六条、第一百八十六条——违反限售承诺转让股份，应责令改正、警告、没收违法所得并处罚款；

2. 证监会《关于加强上市公司监管的意见（试行）》——对违规减持的，责令购回违规减持股份并向上市公司上缴价差；

3. 广东高院2025年度商事金融典型案例"禾望电气诉丁文菁案"——全国首例上市公司诉股东违反限售承诺民事赔偿案，已生效判决确认：违反限售承诺减持，上市公司有权诉请返还全部减持收益。

这意味着：行政罚没（上缴国库）与民事追偿（归公司全体股东）并行不悖，不能以罚代赔。即便监管部门已作行政处罚，上市公司仍有权另行提起民事诉讼追回收益。

四、监管处置的三个缺位

反观宁夏证监局的处置，与*ST清越被顶格罚款1.72亿元、富祥股份实控人被留置的严监管态势形成鲜明反差，暴露出"依法办事"层面三个突出缺位：

一是迟延执法。违规减持完成于2021年12月，直至2025年10月才以"依申请公开"方式出具警示函，历时近四年；退市时公司未受任何处罚，大量中小投资者在信息真空中完成了"接盘—股价崩塌—股票退市"的全过程。迟来的警示函，已无法挽回已经发生的投资者损失。

二是处置手段畸轻、执法未到位。仅出具一纸警示函，没有启用《证券法》明确赋予的责令改正、没收违法所得、罚款等监管工具，更没有落实证监会"责令购回违规减持股份并向上市公司上缴价差"的硬性要求。与*ST清越欺诈发行被处1.72亿元罚款相比，与行为造成的巨大市场损害相比，这种处置力度显然过罚不当。

三是信息公开与权利救济缺位。相关警示函为依申请公开，并未主动对外公示，与法治政府"公开为常态、不公开为例外"的要求不符；投资者多次提交举报、履职申请，长期缺少实体性处置反馈。对照禾望电气案已生效判决所确立的司法评价标准，同类事实若仍不予立案、不予实体处理，即构成类案不同罚，属行政行为违法。

五、六点期待

结合中央依法治国办法治督察精神，参照*ST清越、富祥股份、哈药股份等案件所彰显的严监管导向，证券监管领域消极履职、执法工具运用不足这一共性问题，理应纳入督察观察视野。为此提出六点期待：

1. 期待法治督察以中银5"信息披露违法复合体"为标本，关注资本市场"依法办事"落实情况，检视证券监管领域是否存在消极执法、裁量失衡、类案不同罚现象，推动以案促治。

2. 期待依法及时立案处理。对李健、严琳2021年底违规减持完成完整立案、调查并作出实体处理，避免因时间流逝而不了了之。

3. 期待用足"责令回购"法定手段。依据《证券法》及证监会相关规定，依法责令当事人购回违规减持股份，向上市公司上缴减持价差。

4. 落实行政追责与民事追偿并行，杜绝以罚代赔。行政罚没、市场禁入、财产保全等措施视情节同步启用；支持上市公司援引禾望电气生效判例提起民事诉讼追索违规减持收益，防止违法主体转移财产导致"赢了官司拿不到赔偿"。

5. 落实政务公开，主动公开全部监管文书，对投资者举报、履职申请给出实质性答复，杜绝以程序性回复代替实体处理。

6. 期待中证中小投资者服务中心介入维权。依托《证券法》第九十四条赋予的特殊诉讼便利，开展股东质询，调取拍卖文件、交易流水、监管文书等关键证据；公司管理层怠于维权时提起股东代位诉讼；积极探索将本案作为退市板块信息披露集体维权试点，为十余万投资者开辟公益维权路径。

法治督察不是短期运动式检查，核心是推动每一起案件都做到严格执法、过罚相当。*ST清越被重罚1.72亿元、富祥股份实控人被留置、哈药股份总经理被查等——这一系列案件已经用事实证明：中央依法治国、资本市场从严监管的意志坚定不移，违法主体无论身份背景都要承担相应法律责任，同类违法行为绝不可能、也不允许出现处理力度轻重悬殊的"类案不同罚"。中银5案涉及15.6万户普通投资者的切身利益，期待通过对本案的公正处置，把"依法办事"转化为广大投资者看得见、摸得着的公平正义。

益智　浙江大学公共政策研究院研究员

浙江财经大学金融学教授、博士生导师

2026年10月15日