近日，工业和信息化部会同财政部等有关部门就第一批政府采购本国产品标准公开向社会征集意见，涉及便携式傅里叶红外气体分析仪、反渗透水处理装备、固定式多关节工业机器人、场发射扫描电子显微镜、中小型直升机等五类产品。这是继2025年9月国办发〔2025〕34号文搭建起制度框架之后，首批具体产品标准的落地。消息传出，有人问：这是不是意味着以后政府采购只买国产了？有外资企业担心：我们在中国设厂生产的产品，算不算本国产品？还有人把本国产品和进口产品简单对立起来。

　　因为政府采购政策功能具有较强的专业性，因此上述问题，大都需要澄清。笔者拟从制度演进的脉络出发，对本国产品标准的认定逻辑、政策边界和深层意义作一系统梳理。

　　一、填补制度补缺

　　无论在政府采购的实务还是理论界，大概都遭遇过这样一个问题：法律规定了政府采购应当采购本国产品，但对于什么是本国产品，却一直没有一个清晰的界定。

　　2002年颁布的《政府采购法》第十条明确规定政府采购应当采购本国货物、工程和服务，但对于本国产品的界定标准，却迟迟没有出台。对企业而言，没有明确的标准，就无法判断自己的产品能否享受政策优惠，投资决策缺少稳定预期。从制度经济学的角度看，规则的不确定性本身就是一种制度成本。2025年9月，国务院办公厅印发《关于在政府采购中实施本国产品标准及相关政策的通知》（国办发〔2025〕34号），首次从国家层面对本国产品作出了明确界定。这标志着政府采购本国产品政策终于从有法可依走向了有标可循。而即将出台的第一批产品标准，则意味着这项制度开始进入精细化实施的阶段。

　　二、三重标准的认定逻辑

　　一件产品要想被认定本国产品，需要同时满足三个条件。这三重标准并非凭空设计，而是对国际通行规则的系统集成与创新。理解这三重标准，需要先理解它们各自产生的时代背景。

　　第一重标准的时代背景

　　第一重标准要求产品在中国境内生产，对应的是国际通行的原产地规则。原产地规则作为边境管制工具，其雏形出现于二十世纪初差异化关税和其他贸易措施的发展过程中。在这一时期，国际分工体系尚未全面建立，国际贸易进出口的大多是农产品、大宗原材料和主要在某一国完成制造、加工的工业制成品。以商品实际开采原材料、生产、制造、加工所在国家为标准，即完全获得标准得以确立。当时并不存在大规模的中间品贸易问题。对于少量涉及多国生产的产品，关税与贸易总协定（GATT）时期虽未制定统一的原产地规则，但在实践中，实质性改变逐渐成为各国判定原产地的通行标准，即产品被视为在其最后经历实质性改变的国家原产。1953年，国际商会曾向GATT缔约方全体提交了一份以实质性改变为基础的统一原产地定义方案，但由于缔约方之间意见分歧，该方案未能获得通过。

　　这一标准操作相对简便，但无法反映全球价值链下各环节的真实价值贡献。加拿大规定，加拿大货物应当完全制造或原产于加拿大；美国联邦采购条例规定，在境内制造的货架产品即可认定为本国产品。这些做法都属于以原产地规则为核心的第一代标准。

　　第二重标准的时代背景

　　第二重标准要求中国境内生产的组件成本占比达到规定比例，对应的是成本比例规则。这一标准产生的时代背景是国际分工格局的深刻变革。自20世纪80年代以来，国际分工的范围和领域不断扩大，逐渐由产业间分工发展为产业内分工，进而演进为以产品内分工为主的国际分工体系。在这一体系下，最终产品经过两个或两个以上连续阶段的生产，两个或两个以上的国家参与生产过程并在不同阶段实现价值增值，至少有一个国家在其生产过程中使用进口投入品。目前中间品贸易占全球贸易总量的一半以上。

　　在这样的分工格局下，一个最终产品的来源地变得极其复杂，传统的完全获得或实质性改变标准已经无法准确反映各参与国的真实价值贡献。在GATT和WTO管理多边规则的近80年中，产品原产国的确定变得更加困难，因为技术逻辑的变化、运输成本的下降和全球化进程导致了生产链的分割和商品生产中不同要素的分布。因此，各国开始引入价值核算维度，通过设定本国成本占比门槛来认定本国产品。从国际比较看：美国规定，除钢铁产品和货架产品外的制成品，其国内组件成本占比需超过65%，并计划于2029年提升至75%；对于钢铁产品，该标准高达95%。欧盟在水、能源、运输和邮政服务等公用事业领域，要求第三国产品价值占比不得超过50%。以色列规定本国产品成本比例为35%。中国台湾地区规定为50%。乌克兰规定为10%，并计划于2028年达到40%。

　　此次征求意见的第一批标准中，各产品的比例要求同样体现了行业差异：便携式傅里叶红外气体分析仪、反渗透水处理装备、固定式多关节工业机器人要求70%，中小型直升机要求60%，场发射扫描电子显微镜要求50%。这些比例的设定，综合考虑了产业实际情况，也是在大量调研、听取内外资企业和行业组织意见的基础上研究提出的。

　　第三重标准的时代背景

　　第三重标准要求特定产品的关键组件在中国境内生产、关键工序在中国境内完成，对应的是关键组件与工序规则。这一标准产生的时代背景，是全球对产业链供应链安全的高度关注以及信息化追溯技术的成熟应用。

　　当前，全球产业链供应链安全已经成为大国博弈的重要战场。全球产业链供应链安全是指在全球分工背景下，产品从原材料采购、生产制造到最终交付给消费者，实现跨国生产供应网络稳定、可靠、持续、可控运行。在这一背景下，各国纷纷将关键物资供应安全提升至国家战略高度。与此同时，数字技术的快速发展使得对供应链的精细化追溯成为可能。物联网实时追踪、人工智能优化物流路径、区块链实现供应链全程可追溯等技术的应用，为关键组件和关键工序的精准认定提供了技术支撑。

　　在这一时代背景下，单纯的成本比例规则已经不足以保障供应链安全。因为一个产品可能成本占比达标，但核心组件仍然依赖进口，关键工序仍然掌握在他国手中。因此，第三代标准应运而生，在成本比例的基础上，进一步聚焦技术门槛高、精密加工要求严苛的核心技术密集型环节。美国《国防联邦采购条例增补》（DFARS）对特种金属（DFARS 225.7003）和关键商品（DFARS 252.225-7012）的国产化要求，便是典型例证。

　　此次第一批标准中，这一要求得到了具体体现。便携式傅里叶红外气体分析仪的激光器、激光探测器、红外探测器三个关键组件必须在中国境内生产；固定式多关节工业机器人的减速器精密加工、伺服电机绕线灌封、PCBA贴片等工序必须在中国境内完成；中小型直升机的旋翼、导航与通信子系统、显控与告警子系统等组件及动部件加工工序应当在境内完成。

　　三重标准层层递进，分别回应了不同时代国际分工格局对本国产品认定提出的核心问题，共同构成了一个完整的本国产品认定体系。需要指出的是，这三重标准并非简单的替代关系，而是层叠互补的关系。中国的政策设计集成并融合了这三代规则，体现了对国际规则演进脉络的深刻理解和创造性运用。

　　三、需要厘清的三个认识误区

　　对于高度专业的政府采购政策的理解，有可能出现一些常见的误区。笔者在此进行逐一辨析。

　　误区一，将在中国生产等同于本国产品。 这是最常见的误解。有人认为，只要产品是在中国工厂生产的，自然就是本国产品。实则不然。对于此次征求意见的产品，未来可能在中国完成了总装，但核心组件全部从国外进口，组件成本占比达不到要求，仍不能认定为本国产品。

　　误区二，将企业属性与产品属性混为一谈。 这是最需要厘清的一点。本国产品的认定，看的是产品的属性，而非企业的身份。一家外资企业，只要其在中国境内生产的产品满足了三重标准，就是本国产品，在政府采购中平等享受支持政策。同样，一家内资企业，如果其产品不满足标准，也不能享受支持政策。

　　国办发34号文对此有明确规定：国有企业、民营企业、外资企业等各类经营主体平等享受本国产品的政府采购支持政策。文件还特别强调，在政府采购活动中不得指定品牌或者限制品牌注册地、所有者，不得以所有制形式、组织形式、股权结构、投资者国别以及其他不合理条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。

　　这一规定的制度意义，可以用一句法学名言来概括：从身份到契约。政策的评判标准，不再依据企业的出身身份，而是看产品是否符合统一的本国产品标准。这在政府采购制度史上，是一个重要的进步，充分体现了制度的公平性、开放性。

　　误区三，认为本国产品标准等同于保护落后。有人担心，本国产品标准会不会变成保护落后产能的工具？这种担心可以理解，但仔细分析政策设计，可以发现政策初衷恰恰是鼓励竞争和创新。

　　其一，20%的价格扣除是评审优惠，而非直接指定采购。政策规定，在既有本国产品又有非本国产品参与竞争时，对本国产品的报价给予20%的价格扣除，用扣除后的价格参与评审。但支持政策不改变最终中标、成交价格，政府采购合同仍按照中标、成交供应商的报价签订。

　　其二，20%的优惠幅度相较于国际实践是相对克制的。美国联邦政府采购中，如果外国产品报价最低，采购机构可依法加价20%至50%后再进行评标（国内竞标者为大企业时加价20%，有中小企业参与时加价30%，国防部采购加价50%）。以色列给予本国产品15%的优惠。中国的20%处于中等水平。

　　其三，三重标准的设置本身就是在筛选。特别是关键组件和关键工序要求，聚焦的是技术门槛高、核心技术密集型环节。这实际上是在鼓励企业向价值链高端攀升，而非保护低端产能。

　　四、政府采购政策功能中的两对基本矛盾

　　政府采购制度中政策功能的设计，始终需要面对两对基本矛盾：竞争与保护的关系，开放与安全的关系。

　　竞争与保护。公平竞争是政府采购的核心原则之一，但本国产品政策又天然带有保护色彩。二者如何平衡？答案在于：保护的是公平竞争的环境，而非竞争的结果。政策通过设定统一的标准，让所有愿意在中国境内生产、符合标准的企业，无论内资外资，都能在同一条起跑线上竞争。这类似于体育比赛中的主场优势：主场氛围是天然优势，但比赛规则对双方是公平的，最终胜负仍取决于实力。本国产品政策提供的正是这种主场优势，它对本国产品的价格评审中赋予了一定的竞争优势，但并未关闭竞争的大门。

　　开放与安全。 在当前全球供应链重构的背景下，关键领域过度依赖外部供应确实存在安全风险。但安全不等于封闭。政策的目标，是通过支持在中国境内生产的产品，增强关键产业链的韧性，而非关起门来闭关锁国。事实上，这项政策恰恰是在以开放促安全。它向全球企业传递了一个清晰的信号：只要愿意把产业链布局在中国，就能享受与本土企业同等的政策待遇。政策同时明确，我国缔结或者参加的国际条约、协定对本国产品政策另有约定的，按照其约定执行。这意味着，未来我国加入GPA等国际协定后，将根据协定对其他参加方的产品予以豁免。开放的大门不仅没有关上，反而开得更规范、更透明。

　　五、分步实施体现的制度智慧

　　政策规定，自施行之日起5年内，财政部会同有关行业主管部门，分产品确定组件成本占比要求以及关键组件、关键工序要求，并根据不同行业发展情况设置3至5年过渡期。这一安排体现了重要的制度智慧。

　　不同产业的全球价值链布局差异巨大。电子信息产业的核心组件依赖度可能较高，传统制造业的本土配套能力可能较强。如果采用一刀切的统一标准，可能对不同产品形成保护抑或干预等外部影响。分产品制定标准，才能确保政策既具有挑战性，又具备可达成性。

　　这种安排无论对外资还是内资企业来说，都是好事。过渡期的设置避免了政策突然实施导致部分企业难以达标的情况，为其调整在华生产布局和投资决策留出了宝贵时间。政策给出了一条清晰的路径：先明确方向，再给出时间，让企业从容调整。这正是稳定预期的关键。企业最怕的不是标准高，而是标准不明、预期不稳。有了明确的路线图，企业就可以据此制定长期的投资和发展规划。

　　六、对企业的影响

　　本国产品标准对内外资企业的影响，既有共性，也有差异。

　　对外资企业而言，这项政策的核心价值在于提供了明确的制度预期。过去，外资企业在中国政府采购市场面临的较大困扰是本国产品标准不透明，无法判断自己的产品能否享受政策待遇。现在，三重标准清晰明确，只要满足条件即可平等享受支持政策。这实际上是在鼓励外资企业将产业链布局在中国。对于已经在中国深度布局的外资企业，这是一项利好；对于尚未布局或布局较浅的企业，则提供了明确的调整方向和时间窗口。

　　对内资企业而言，这项政策的意义同样深远。一方面，它为内资企业提供了与外资企业在同一条起跑线上竞争的制度环境。过去，部分地方在操作中附加了超出“在中国境内生产”这一基本要求的条件。国办发34号文明确禁止地方出台与全国统一标准相冲突的政策措施，正是为了解决这一问题。现在，规则统一了，竞争更加公平。另一方面，三重标准中的关键组件和工序要求，实际上为内资企业指明了发展方向。政策通过政府采购的市场牵引力，鼓励企业向价值链高端攀升，而非安于低端组装。这对于正处于转型升级关键期的中国制造业，具有重要的引导作用。

　　七、结语

　　第一批标准的出台，标志着这项政策从搭建制度框架进入了精细化实施的阶段。便携式傅里叶红外气体分析仪的70%、中小型直升机的60%、场发射扫描电子显微镜的50%——每一个数字背后，都是大量调研、论证和征求意见的结果。它们既不是拍脑袋的行政命令，也不是一劳永逸的固定条款。政策本身规定要动态调整，这意味着标准会随着产业发展和技术进步不断优化。

　　这项政策最大的意义，或许不在于给所谓本国多少优惠，而在于给出了一套透明的规则、一个稳定的预期。无论内资企业还是外资企业，无论来自哪里，只要在中国的土地上实实在在投入、生产、创造，就被一视同仁地对待。规则清晰了，企业才能安心；预期稳定了，投资才有信心。这，恰恰是这项政策最深层的价值所在。（作者单位：国际关系学院经济金融学院）