温彬（中国民生银行首席经济学家兼研究院院长）

　　王静文（中国民生银行研究院宏观研究中心主任）

　　3月5日，十四届全国人大四次会议在人民大会堂开幕。政府工作报告将2026年年度增长目标设置为4.5—5.0%，继2019年之后再次设置为区间目标，要求推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，实现“十五五”良好开局。

　　经济增长目标为何定为4.5—5.0%？

　　政府工作报告对2025年工作给予高度评价，认为是“很不平凡的一年”，对外有理有力有效开展经贸斗争，对内打好政策“组合拳”，经济顶压前行、展现强大韧性，发展向新向优、彰显蓬勃活力。但在肯定成绩的同时，也清醒看到面临的问题和挑战。

　　一方面，外部环境变化影响加深，地缘政治风险持续上升，世界经济动能疲弱，多边主义、自由贸易受到严重冲击。相比于上年政府工作报告关于“世界百年变局加速演进”“世界经济增长动能不足”“地缘政治紧张因素依然较多”的论述，中央政府今年对于外部环境的变化更显淡定从容，特别是在成功应对美国关税挑战之后，信心明显得到提振。

　　另一方面，国内经济发展和转型中面临的老问题、新挑战仍然不少，包括新旧动能转换、供强需弱矛盾、市场预期偏弱、重点领域风险隐患等。对于这些老问题和新挑战，今年将从加紧培育壮大新动能、着力建设强大国内市场、推动物价由负转正、加强重点领域风险防范化解等方面进行有针对性的部署。

　　在发展目标方面，政府工作报告将2026年增长目标设置为4.5—5.0%，继2019年的“6.0-6.5%”之后再次出现区间目标。

　　从地方两会情况来看，31个省（区、市）中17个调降，14个持平，加权平均GDP增速目标为5%，较上年降低0.3个百分点。加上中央多次强调“正确政绩观”，追求“实实在在、没有水分的增长”，市场对于今年增长目标的下调已有充分预期。

　　政府工作报告指出，经济增长目标同2035年远景目标总体衔接，与我国经济长期增长潜力基本吻合。《党的二十届四中全会<建议> 学习辅导百问》指出，要实现2035年远景目标，未来十年只需年均增长4.17%。这意味着“十五五”期间增长水平保持在4.5%—5%的区间下沿即可。政府工作报告亦指出，实现这个目标具备有利条件，各地区要结合实际，通过扎实工作争取好的结果。

　　政府工作报告将连续第二年将CPI目标继续设置为“2.0%左右”。去年全年，CPI同比增长为0%。物价低位运行，将影响市场主体经济体感。政府工作报告指出，考虑了预期引导和现实可能，我们将通过改善总供求关系，推动价格总水平由负转正、消费价格合理温和回升，促进经济良性循环。同时要求货币政策把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量，今年稳物价将成为政策导向之一。

　　政府工作报告首次提出“单位国内生产总值二氧化碳排放”目标。根据2024年国务院《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》要求，“十五五”时期不再将能耗强度作为约束性指标，而是调整为碳排放强度。2026年提出单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右，政府工作报告认为综合考虑了经济社会发展、绿色低碳转型和国家能源安全等多种需要，有利于有序实现2030年前碳达峰目标。

　　宏观政策将更注重质效

　　在政策取向上，政府工作报告强调将坚持稳中求进、提质增效，发挥存量政策和增量政策集成效应，加大逆周期和跨周期调节力度，切实提升宏观经济治理效能，这也意味着政策将更注重质效。

　　政府工作报告提出，继续实施更加积极的财政政策，基调与上年保持一致。具体来看：

　　一是赤字率按4.0%安排，与上年持平，均为历史最高水平。赤字规模约为5.89万亿元，较上年增加2300亿元。一般公共预算支出规模将首次达到30万亿元，比上年增加约1.27万亿元，财政支出强度仍能得到保证。

　　二是发行超长期特别国债1.3万亿元，与上年持平。其中2500亿元用于消费品以旧换新；2000亿元用于设备更新，8000亿元用于“两重建设”，与去年持平。

　　三是发行特别国债3000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。去年的5000亿元分别为中行、建行、交行和邮储注资，今年预计将为工行和农行注资，以增强其信贷投放能力。

　　四是安排地方政府专项债券4.4万亿元，规模与去年持平。政府工作报告要求，完善专项债券项目负面清单管理和自审自发试点，重点支持建设重大项目、置换隐性债务、消化政府清欠账款等，与去年相比，项目用途中的“土地收储和收购存量商品房”被“置换隐性债务”取代。

　　总体来看，今年广义赤字规模，即赤字、特别国债与地方专项债之和为11.89万亿元，较去年年初预算增加300亿元；对应广义赤字率为8.1%，较去年年初预算回落0.3个百分点。

　　政府工作报告提出，继续实施适度宽松的货币政策，与中央经济工作会议等基调保持一致，表明在稳增长、稳物价、扩大内需和强化货币财政协同的大方向下，支持性的货币政策立场不变，为实体经济高质量发展创造适宜的货币金融环境。

　　在总量层面，政府工作报告提出，灵活高效运用降准降息等多种政策工具，保持流动性充裕，表明降准、降息仍是今年货币政策操作的可选项，但预计将在多重目标平衡下，做好“相机抉择”，重视政策实施的质量和长远效果。对社会综合融资成本的表述从去年的“推动下降”调整为“促进低位运行”，预计后续降低融资成本将更多通过“规范信贷市场经营行为，降低融资中间费用”实现。

　　在结构层面，提出“优化创新结构性货币政策工具”，与去年报告要求一致，但明确要适当增加规模，完善实施方式。今年1月，央行已先行出台结构性降息等8项政策，将支农支小再贷款与再贴现打通使用，增加额度、单设民营企业再贷款等，都是上述思路的体现。后续预计还将通过优化信贷方式、强化货币财政协同等方式，充分发挥数据要素、知识产权等无形资产作用，强化考核评估、融资担保、风险补偿等支持措施，引导金融机构加力支持扩大内需、科技创新、中小微企业等重点领域。

　　在传导层面，提出畅通货币政策传导机制，意味着将在近两年货币政策框架转型的基础上进一步巩固优化，提升利率传导效率，后续或逐步开展利率走廊适度收窄、国债收益率曲线定价效率提升、存贷款利率与其他市场利率联动性增强等工作。

　　重点关注四项任务

　　政府工作报告部署了十项工作任务，包括着力建设强大国内市场、加紧培育壮大新动能、加快高水平科技自立自强、持续深化重点领域改革、进一步扩大高水平对外开放、扎实推进乡村全面振兴、推动新型城镇化和区域协调发展、更大力度保障和改善民生、加快推动全面绿色转型、加强重点领域风险防范化解和安全能力建设等。与去年相比，前五项次序不变，化险工作由第六位降至第十位，民生工作和绿色转型做了对调。

　　结合形势研判中提到的“老问题与新挑战”来看，我们认为可重点关注以下四项工作任务：

　　一是扩大内需。扩大内需仍然是今年首要工作，将继续围绕消费和投资两方面展开。促消费方面，今年将深入实施提振消费专项行动，具体包括三项内容：通过制定实施城乡居民增收计划提高消费能力；通过财政金融支持带动商品消费，包括2500亿元超长期特别国债用于消费品以旧换新，以及设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金；通过实施服务消费提质惠民行动，培育消费新增长点。

　　扩投资方面，鉴于上年投资增速偏弱，今年资金来源明显扩大。包括安排中央预算内投资7550亿元，较去年多增200亿元；安排超长期特别国债资金8000亿元用于“两重”建设，规模与上年持平；发行新型政策性金融工具8000亿元，较去年多3000亿元。需要指出的是，以往新型政金工具大都在年中推出，此次发行前置且规模扩大，有助于推动投资止跌回稳。

　　二是培育壮大新动能。今年将更加突出以实体经济为依托，强调通过产业升级和新兴产业培育加快形成新的增长动能，政策导向从“培育方向”向“加快兑现”深化。具体包括打造集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业，培育发展未来能源、量子科技、具身智能、脑机接口、6G等未来产业，以及深化拓展“人工智能+”等。

　　三是纵深推进全国统一大市场建设。去年7月中央财经委第六次会议就纵深推进全国统一大市场建设作了明确部署，有关部门出台实施了一系列政策和改革举措，推进全国统一大市场建设取得积极进展，一些行业产品价格已经明显回升。政府工作报告明确提出今年要制定全国统一大市场建设条例，通过完善统计、财税、考核等配套制度，规范地方政府经济促进行为，出台并规范招商与补贴政策，强化公平竞争审查，深化要素市场化改革与价格改革，打通经济循环关键堵点，提升市场整体运行效率。

　　四是持续防范化解重点领域风险。今年化险工作继续围绕三个方面展开：其一是着力稳定房地产市场。因城施策控增量、去库存、优供给，同时深入推进房地产发展新模式的基础制度和配套政策建设。其二是积极有序化解地方政府债务方面，既要加快化解隐性债务风险，也要多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险。其三是积极稳妥化解金融领域风险，重点是做好地方中小金融机构风险处置，这与金融改革中“深入推进地方中小金融机构减量提质”互相呼应。