一架无人机从头顶掠过，悬停、降落，把一袋热腾腾的外卖稳稳放在小区的无人物流柜里。这样的场景，正在越来越多的城市变为日常。然而，随着这片低空空域日渐忙碌，怎么飞、谁来管、能飞多高等问题，成为了低空经济发展的“必答题”。今年全国两会，全国政协委员、中华全国律师协会监事长吕红兵提出，应从产业促进法的角度完善法治，让低空经济在规则框架内有序腾飞。

　　“低空经济是新质生产力的重要内容。”吕红兵说，2021年，《国家综合立体交通网规划纲要》首次将低空经济纳入国家规划；2024年，党的二十届三中全会再次提出“发展低空经济”，这一年也被称为“低空经济元年”。“从外卖配送、医疗急救到城市巡检、农业测绘，无人机正从‘玩具’变成‘工具’。 但空域资源日趋紧张、管理难度不断加大，一系列现实问题也随之浮现。”

　　吕红兵注意到，我国目前已经建立起以民用航空法为核心，以通用航空飞行管制条例、无人驾驶航空器飞行管理暂行条例等为支撑的法律法规框架，但这些规范主要适用于传统民用航空。低空经济由低空制造、低空飞行、低空保障、综合服务等多个业态组成，是着眼科技发展和产业趋势提出的全新概念，应当通过专门立法来激励发展、发挥功能。他建议，立足我国低空经济发展现状及需求，这一领域的基本法宜采用更侧重促进型的立法模式。

　　低空到底有多高？吕红兵指出，目前国内普遍采用真高1000米以下作为低空空域的参考标准，如《国务院中央军委关于深化我国低空空域管理改革的意见》就有“各类低空空域垂直范围原则为真高1000米以下”的表述。《国家空域基础分类方法》则将空域分为A至W七类，将G、W类空域列为非管制空域。他认为，应结合真高及标高等概念对低空空域绝对高度予以明确，且在低空绝对高度设定上，以不影响民航公共运输飞行为原则，拓展低空的空域范围，平衡公共安全维护、交通管制便捷、资源高效利用之间的关系。

　　低空空域的权属问题同样值得关注。吕红兵指出，现行民用航空法、无人驾驶航空器飞行管理暂行条例，甚至宪法、民法典，均未对低空空域的归属作出明确规定。民法典虽未将空域、航道、频道等列入国有财产范围，但其第246条做了概括性规定——“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。”他认为，在低空经济促进立法中，可以直接规定国家对低空空域的所有权，从源头上厘清权利属性。

　　“安全是发展的底线。”吕红兵强调，应依法确立安全为先原则，坚持“管得住”才能“放得开”，并将此贯穿低空经济发展全过程，包括航空器制造与登记、运营方资质和许可、基础设施建设与运营、交通规则制定及监管、数据采集并合规。以数据安全为例，目前主要以民航数据管理办法（试行）、民航数据共享管理办法（试行）等规范性文件、行业标准为主，从形式上法律层级低、强制力不足，从内容上数据分类重叠、应用场景规范缺失，应以大法方式予以提升并扩充。

　　在管理权限方面，新修订的民用航空法规定“国家空中交通管理机构依照法律、行政法规和国家有关规定管理全国空域资源”。吕红兵分析，基于空域不同划分，鉴于“依照法律、行政法规和国家有关规定”的表述，可以理解对低空空域的管理留下了比较灵活的法律制度安排空间。中央空管委2024年将合肥、深圳等六城市确立为eVTOL（电动垂直起降飞行器）试点城市，这些城市获得600米以下空域部分管理权下放。从此角度，将低空空域使用作为国家空中交通管理机构授权下的地方事权，存在合理性、可行性。

　　吕红兵注意到，新修订的民用航空法已有鼓励低空经济领域“应用拓展”“促进低空经济发展”的表述。他提出，政府应加强在医疗救护、交通运输、物流配送、国土能源、气象测绘、文体旅游以及农业、海洋等方面的应用拓展，并制定科学性、系统化的配套管理规则。

　　在支持保障方面，吕红兵也提出多项建议：加强对低空经济产业发展的统筹规划，明确工信、交通、发改、科技、公安、自然资源、住建、商务、文体、应急、市场监管、数据等部门的职责分工；鼓励成立低空经济领域行业协会与产业联盟；发挥国资引导作用，带动社会资本参与；完善投融资服务体系；加大技术创新支持力度和知识产权保护；支持标准体系与试验验证平台建设；深化国际合作，推动产业高质量发展。