本报记者刘诗萌北京报道
过去一年，一份环保领域的重磅文件，令众多行业人士翘首以盼。在2024年底的中央经济工作会议和2025年政府工作报告将制定固体废物综合治理行动计划列入2025年的年度计划后，这个继“大气十条”“水十条”“土十条”之后又一具有里程碑意义的政策文件，终于在2026年开年之初亮相。
1月初，国务院印发《固体废物综合治理行动计划》（下称“固废十条”），明确到2030年重点领域固体废物专项整治取得明显成效，固体废物历史堆存量得到有效管控，非法倾倒处置高发态势得到遏制，大宗固体废弃物年综合利用量达到45亿吨，主要再生资源年循环利用量达到5.1亿吨，固体废物综合治理能力和水平显著提升。
E20研究院执行院长薛涛向《华夏时报》记者表示，过去的三个“十条”都是由生态环境部为主来推动的，当前在基础设施投放下降、城市生活垃圾焚烧建设已经基本完成的背景下，由发改委牵头出台的“固废十条”，指向的不再是财政买单的大型工程建设项目，而是要重整经济脉络，真正意义上构建不靠补贴拉动的循环经济。
存量时代的新“十条”
很多人还记得，2010年有一部叫作《垃圾围城》的纪录片，让城市周边垃圾填埋的问题受到了社会的广泛关注。然而2025年整个固废行业最火的新闻，莫过于“垃圾不够烧了”，有的垃圾焚烧发电厂甚至将20年前填埋的垃圾挖出来焚烧。
这一情况的出现，折射的不仅是垃圾源头的减量，更是垃圾焚烧产能冗余的现实问题。过去一段时间，由于部分地区产能规划过于乐观，垃圾焚烧厂的数量和产能均出现了过剩。数据显示，2023年中国生活垃圾焚烧处理能力为86.2万吨/日，提前实现“十四五”规划要实现的80万吨/日的目标，但同期全国生活垃圾焚烧处理量为62.9万吨/日。这20多万吨/日的缺口，代表了产能冗余的大致体量。
这中间的十几年，也是环保产业发生巨变的十几年。回看历史，“十一五”到“十三五”期间是环保产业快速发展的增量时代。“大气十条”最早于2013年发布，对工业企业点源排放的控制起到了立竿见影的效果，到2023年已经出到第三个“大气十条”。在空气环境质量的不断提高之下，最近PM2.5的国标已经从35微克/立方米收严到了25微克/立方米；“水十条”2015年发布，随后开启了一轮环保产业的高峰，大量污水处理厂、管网等“补短板”设施上马，城市水环境大幅提升；2016年发布的“土十条”以防为主，对产业的拉动作用相对不大。而当时也有不少人呼吁，应该尽快出台“固废十条”和“噪声十条”。
然而将近十年后“固废十条”出台之时，存量时代已至。环保行业的主要场景由以建设为主转变为以运营为主，2025年生态环境工程类投资占比预计下降至30%以下，“基建红利”基本已经消失。
薛涛指出，从2020年以后，环保企业之所以整体进入下滑周期，就是因为城市公共设施的基建，包括污水厂、管网、工业园区基本已经完成了，靠财政买单的模式变得不可持续了。再加上垃圾焚烧建设也已经基本完成，这种情况下“固废十条”由发改委来牵头，体现的意义是不仅仅要对污染进行监管和督查，未来需要通过产业协同，包括工业侧的循环经济和技术革新、居民侧的使用习惯的改变等等，形成良性的经济结构，来构建一个固废大循环体系。
环保产业的“新蛋糕”在哪？
尽管“大建设”时代已过，环保产业仍然要在存量时代里寻找第二增长曲线。未来，固废领域的“新蛋糕”在哪？
一个是有机固废处理。在此前，在2025中国生态环境产业发展大会上，清华大学环境学院教授王凯军向包括《华夏时报》记者在内的媒体表示，从资源循环的角度考虑，有机固废处理领域的潜力不容忽视。我国餐厨垃圾处理2010年才起步，厨余垃圾处理更是近几年刚刚起步，未来十年有望形成大几千亿级的投资规模。仅以厌氧发酵产沼气领域为例，我国潜力装机容量如果按德国的20倍算，对应营业额可达6000亿，有机固废产业未来十年将成为万亿级赛道。
而除了垃圾能源化以外，另一个则是形成资源化，真正让垃圾循环起来。“固废十条”中提到，要提高生活垃圾分类和资源化利用水平，深化生活垃圾分类网点与废旧物资回收网点“两网融合”，发展“互联网＋回收”模式；引导电器电子产品、汽车、动力电池等生产企业参与回收利用等等。
尤其是在保障方面，明确要求各地安排不少于1%的产业用地用于支持资源循环利用设施建设；用好各级各类资金，支持符合条件的固体废物综合治理、资源循环利用项目建设；大力发展绿色金融，引导金融机构和社会资本加大投入。
“但有一点要注意，就是这次政策里基本没有谈到补贴。”薛涛强调，未来依靠科技进步，一方面要将可燃的低品质垃圾通过生活垃圾焚烧厂消纳掉，另一方面高品质的垃圾应该走到循环经济链中。但是非常重要的一点是不能完全依赖补贴，例如可再生塑料行业，目前存在原生塑料和可再生塑料的价格倒挂问题，“如果资源化产品的价格太高，完全要靠补贴去做循环经济也不是不行的。”他说。
