在推动高质量发展与建设全国统一大市场建设的双重诉求下，以规范税收优惠为切入点、构建地方税体系为支撑的财税体制改革有望在“十五五”开局之年全面铺开。
中央经济工作会议明确，2026年将“规范税收优惠、财政补贴政策”，并“重视解决地方财政困难”。日前召开的全国财政工作会议亦要求，加快推进全国统一大市场建设，规范税收优惠、财政补贴政策。受访专家认为，系列改革相辅相成构成“破立”组合，规范税收优惠可破除“税收洼地”乱象、培育公平市场环境，构建地方税体系能填补规范优惠后的财力缺口，有效化解地方“逐底竞争”，适配高质量发展与统一大市场建设需求。
破解“税收洼地”
构建统一市场
统一政府行为尺度，防止地方政府以“政策竞赛”扭曲市场机制，是各地加快融入全国统一大市场的必然要求。长期以来，部分地方政府通过税收返还、国有土地出让金减免、电价补贴等方式形成“税收洼地”，并借此提升招商引资吸引力的做法，已成为建设全国统一大市场的突出障碍。
地方常用的“财政奖励”举措，本质是财政返还，严重冲击税收法定原则。中央财经大学财政税务学院副院长孙鲲鹏向证券时报记者指出，此类举措所滋生的“开票经济”，不仅导致地方GDP虚高、税收收入降低，更容易引发政府间“内卷式”竞争，阻碍资源合理配置与营商环境优化，割裂全国统一的市场竞争秩序。
2024年以来，国家税务总局已组织开展违规招商引资涉税问题专项治理。2025年1月，国家发展改革委印发《全国统一大市场建设指引（试行）》明确，各地区不得突破国家规定的红线底线违规实施财政、税费、价格、土地、资源环境等方面的招商引资优惠政策。
国家税务总局副局长蔡自力近日表示，自去年初起，税务总局就在全系统组织开展违规招商引资涉税问题专项治理，特别是对地方违规引税返税搞“政策洼地”、违规招引“空壳企业”搞“开票经济”的情况，加大监控和核查力度，坚决防治“开票经济”扰乱市场秩序的问题。
事实上，这种不合理竞争的根源与增值税“生产地原则”密切相关。孙鲲鹏解释，商品或劳务增值部分在生产地征税并归属当地，而税负最终由消费地居民承担，这一机制使增值税收入大量流入生产地。地方政府为扩大税基获取增值税地方留成，便产生强烈动力通过土地优惠、税收返还等违规政策招商引资，形成“逐底竞争”。
明年重在“设红线”
厘清海量的税收优惠、财政补贴政策并非易事。受访专家预计，在“十五五”开局之年，财政系统或优先对区域性政策洼地与地方政府变相税收返还进行清理。
中国人民大学行为实验财税研究中心研究员魏天骐向记者强调，明年要为规范税收优惠政策相关工作“打地基”，建议全面清理量化现有优惠补贴并形成公开清单与责任链条，为新增优惠设置红线，建立动态评估退出机制。孙鲲鹏同样认为，除依据法律法规和国务院授权外，地方应不得自行制定税收优惠政策，同时对地方行政事业性收费管理进行规范。
短期来看，规范税收优惠的相关行动或引发央地财政收入结构性变化。上海交通大学财税法研究中心副主任王桦宇向记者分析，依赖“税收洼地”招商的地区将因吸引力下降面临收入减少与基层财政压力加剧；中央则可减少税基侵蚀，夯实税收规范增长基础。魏天骐补充，当前“中央收入占比高、地方支出责任重”的格局下，规范可能放大央地收支矛盾，过渡期地方将更依赖中央转移支付与财力统筹。
长期而言，改革将重塑财政收入格局与地方政府行为逻辑。王桦宇指出，各级政府将从依赖不稳定的区域性优惠收入，转向依靠法治化税制的可持续收入，地方政府竞争逻辑将从“招商引资”转向“优化营商环境与消费环境”，聚焦培育产业生态与提升公共服务质量。孙鲲鹏表示，这将推动财政收入增长与经济高质量发展、重点税源培育挂钩，促进法治政府与服务型政府建设融合。
“‘十五五’时期，可按‘清存量、控增量、立规则、强评估’的原则来规范税收优惠。”魏天骐建议，统一口径并清单化管理，建立成本台账与绩效评估、退出机制；对确需扶持事项更多转为预算化补贴和透明支出安排，减少隐性减免与政策碎片化。
以消费为导向
健全地方税体系
着眼于解决地方财政困难，按照中央经济工作会议部署，财政系统将同时推进规范税收优惠与健全地方税体系两项改革任务。
“规范税收优惠是构建地方税体系的前提，能为主体税种培育创造公平环境；而健全地方税体系则可弥补规范优惠后的财力缺口，形成‘一收一放’的互补效应。”王桦宇对记者说，规范税收优惠与健全地方税体系两项改革相辅相成，在新一轮财税体制改革中是“破”与“立”关系。
在具体施策上，业界广泛呼吁推动消费税征收环节后移并下划地方，此举既可充实地方财力，也有助于破解地方招商引资过程中的“内卷式”竞争。魏天骐表示，在收缩低效不公税收优惠的同时，推进消费税征收环节后移并下划地方，赋予适度税率调整权，可使地方财政收益与本地消费、服务业发展挂钩。
在王桦宇看来，推进消费税改革，可实现收入与本地消费规模挂钩，激励扩大消费；可引导地方改善消费环境与公共服务，推动政府职能从“管理者”向“服务者”转变。
根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》部署，“十五五”时期，我国还将健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平。
孙鲲鹏还认为，未来应探索扩大财产税征税范围，重构央地在教育等领域的支出责任，完善转移支付制度实现财权事权匹配。魏天骐建议，未来应围绕经营所得、资本所得、财产所得等统一政策口径、提升征管能力，为后续更系统的地方税与直接税改革打基础。
