“实施产业创新工程，一体推进创新设施建设、技术研究开发、产品迭代升级，加快新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业集群发展。”日前发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出。
低空经济具有科技含量高、创新要素集中、产业链条长、应用前景广等特点，正成为各地发展新质生产力，培养、发展战略性新兴产业的新引擎。
（位于江苏省无锡市梁溪区的无锡市低空经济运营展示中心。张家振/摄影）
宏观政策层面不断加码低空经济发展，有着怎样的战略背景？在各地争相布局低空经济产业热潮中，应如何避免出现“园区空置、项目分散、重复建设”等一系列问题？在低空经济由“能飞”向“飞得更好”转变的关键节点，如何以“四张网”（设施网、空联网、航路网、服务网）建设，打通各环节“卡点”？
带着这些问题，《中国经营报》记者日前专访了中国社科院中国式现代化研究院副研究员、低空经济研究专家杜江。
适配新质生产力发展要求
《中国经营报》：2023年以来，我国低空经济和低空产业进入快速发展周期，有着怎样的社会、经济、政策和科技背景？
杜江：近年来，我国低空经济发展迅速，这主要有四方面的背景基础。
一是国家战略谋划。从发展战略和政策支持来看，国家已经把“低空”作为新空间资源与新增长极来配置。具体体现在以下三个层面：
首先是顶层设计连续加码，呈现出从“交通网规划”到“产业战略”，再到“宏观增长动能”的政策跃迁；其次是统筹安全与发展的需要，低空空域天然与国防、公共安全、应急体系强相关，国家重视低空经济，本质上是在更高层面推进“空域资源的治理现代化”，让安全边界更清晰、使用效率更高；再次是区域竞争与国家能力建设并行，在“全国统一大市场”“新型基础设施”“现代化产业体系”叙事下，低空经济兼具产业链长、可标准化推广、可形成规模网络的特点，适合作为国家级“可复制扩散”的新引擎、新赛道。
二是科学技术迭代发展。当前，涉及低空经济的多项关键技术日趋成熟，已经跨过了商业化门槛。比如，飞行器使“能飞”逐步走向“可规模运行”，适航审定节奏加快，商业化窗口期临近。又如，信息基础设施为高密度低空运行提供了技术底座，能够支撑从“审批式管理”走向更自动化、数字化的运管。再如，能源动力迭代，这决定了航程、载重与成本边界，“先货运，后载人；先远郊、后城区”的发展思路，正推动应用场景从推广展示走向运营常态。
三是社会运行与人际交往方式正在加速转变。整体来看，即时化、网络化的社会革新正催生出大规模、多样化的“空中服务需求”。在社会运行逻辑变化方面，城市治理、应急救援、消防、电力巡检、环保监测等公共事务越来越依赖“实时感知—快速处置—闭环管理”模式，低空飞行器能把“时空成本”大幅压缩，成为公共服务最优效率的工具；在生活方式变化方面，平台经济已经培养塑造了“即时配送、按需服务”的消费习惯，而低空物流、医疗急救转运、短途通勤观光等新供给，正契合“更快、更灵活、更个性化”的出行需求与服务偏好；在交往半径重构方面，低空交通一旦铺开，会带来巨大的“时空压缩”效应，不但强化城市群/区域内的高频连接，还会改变商务往来、文旅消费、跨区协作的组织方式。
四是经济动能引擎转换。新旧动能切换背景下，我国正在寻找新的“万亿级增量”。当前，传统增长动能边际放缓，房地产与基建高强度投资拉动经济增长的空间收窄，迫切需要新动能承接投资与就业。
对此，低空经济具有“产业链长+应用场景广”的特点，能够更好适配新质生产力发展要求。低空经济把智能制造、新能源、数字经济、人工智能、空天信息等“新质要素”打包成产业生态，既能形成有效投资，又能带动多层次就业。在此过程中，它能形成新的要素配置方式：空域、数据、算力、频谱、能源与地面起降点等共同构成新型生产要素组合，有潜力催生新的商业模式与产业组织形态。
政策确定性提供发展“窗口期”
《中国经营报》：低空经济科技含量高、创新要素集中，正成为各地发展新质生产力的新引擎。如何看待各地争相布局低空经济产业和赛道的热潮？
杜江：当前，各地发展低空经济的热情高涨，可从政府、资本和市场三个维度来认识这一情势。
第一，政府积极引导低空经济发展的目的和出发点是什么？地方政府应该抢“规则与基础设施”先手，培育本地增长极。要做好三件事：一是抢占产业制高点。低空经济仍在“制度—标准—基础设施—场景”成型期，地方越早试点，越有可能在适航运营、空域管理、标准接口、应用场景上形成先发优势。二是以投资带动产业链落地。建设起降点、通航机场、低空智联网/监管平台等，天然对应“新基建+公共服务”，地方政府有动力用规划、园区、基金撬动社会资本与项目落地。三是稳就业与增财力。低空经济覆盖制造、运维、培训、运营、安全等岗位链条，地方通过“产业集群化”形成税源与就业蓄水池，缓解财政与就业压力。
第二，如何引导资本的理性与保持资本的热度？不可否认，当前政策的确定性确实提供了发展“窗口期”，但商业闭环模式仍需时间来验证，资本热度不可能长期保持。国家层面明确其为战略性新兴产业与新增长引擎，显著降低“方向性不确定”，再叠加适航取证、运行标准等政策和规则逐步明朗，资本更愿意在“确定性提高”的阶段提前卡位。
但受理性投资的约束，资本并非平均下注，而是更偏好确定性更强的环节，而对基础设施与运行保障投资更加谨慎，因为这涉及诸多现实问题，如收益模型、标准与监管、可能的自然垄断与公共属性。所以，对于融资与落地的可行路径，当前很多地方探索出“基金+园区+平台招商+场景试点”的组合方案，相当于用政府信用、场景订单、试点资格去对冲商业不确定性。
第三，如何看待市场发展的巨大空间，以及要警惕评估偏差与同质化问题。不可否认，低空经济的发展空间确实大，它不是单一产品，而是“多场景叠加”的网络型市场，一旦形成规模运行，外溢带动效应强。
不过，当前在评估低空经济时都过于乐观，很多地区的市场测算往往基于“愿景场景”而非“可运营场景”，这其中的偏差主要是忽略了如下问题：空域审批和监管成本、基础设施利用率不足、保险与责任成本、公众接受度与安全事件的负外部性。
同时，还要警惕这股投资热潮潜存的结构性风险。各地办大会、建园区、设基金容易同质化；若缺少可持续场景（稳定订单）、缺少与本地产业基础的耦合，就可能出现“园区空置、项目分散、重复建设”等一系列问题。
形成“建—批—管—飞—赔”闭环
《中国经营报》：发展低空经济，要“造飞机”，更要“修路网”。在建设低空经济基础设施方面，各地如何破除体制机制障碍，做好项目的全要素服务保障？
杜江：低空经济“四张网”（设施网、空联网、航路网、服务网）建设，是当前低空经济研究的热点和要点。在我看来，破除体制机制障碍、做好项目全要素保障，关键核心是把“能不能建”变成“建—批—管—飞—赔”的治理闭环与供给体系，而不是简单地堆砌基础设施。
要先破除“多头分割”困局，建立统一牵头的运行保障机制，比如设立“市级统筹+区级落地”的联席制度或工作专班，把规则固化为“标准化流程包”，还要明确“谁批准、谁监管、谁担责”机制。
在低空经济“四张网”建设中，侧重点各有不同。关于设施网，要健全从“能建”到“好用可运营”的机制安排，这其中的常见“卡点”是用地规划属性不清、验收口径不一、建成后运维无收益。关于空联网，要统一数据底座与接口，解决“各建一套、互不联通”，“卡点”通常表现在通信、监视、气象等系统割裂，数据权属与合规边界不清。关于航路网，要把“航线开通”做成可复制的产品与审批闭环，“卡点”是航线审批慢、跨区协同难、运行边界不清。关于服务网，“卡点”在于检测认证、运控、维修培训、保险金融等服务缺口，以及“公共场景难形成订单”，要从监管、市场两端抓紧补齐“能飞之后怎么运营”的短板。
