21世纪经济报道记者冉黎黎
钢铁产业正在打响一场“控产能”之战。
近日，冶金工业规划研究院预测，到2026年钢材需求量约为8亿吨，同比下降1.0%。这一预测降幅超出此前市场预期，如何促进行业供需平衡？在此之前，我国已针对钢铁产业进行了多轮产能调整，但供需矛盾至今仍未彻底解决，问题出在哪里？
有受访专家指出，其核心原因可以归结为“政策-市场-结构”三重错位：一是政策执行被“稀释”；二是需求萎缩速度超过产能压缩速度；三是行业结构“小、散、低”固化。
据21世纪经济报道记者不完全统计，已有10个省份在“十五五”规划建议中对钢铁产业的发展进行了部署，其中，产业“升级”是一大高频词。从钢铁第一大省河北来看，其在“十五五”规划建议中提到，推动重点产业转型升级，加快实现钢铁从原料级向材料级转变，提高河北钢铁在全球产业分工中的竞争力。
展望钢铁产业的“十五五”，冶金工业规划研究院党委书记、院长肖邦国对21世纪经济报道记者表示，钢铁行业目前大的产能布局已基本结束，国家政策也对新布局钢铁产能项目设置有一定门槛。下一步，政府部门可能会考虑用差别化政策推动一批落后低效产能退出，几乎所有政策都是差别化、分等分级的，从而实现扶优汰劣。
需求下滑之后
根据冶金工业规划研究院数据，2025年我国钢材消费量预计为8.08亿吨，同比下降5.4%；到2026年钢材需求量约为8亿吨，同比下降1.0%。
“此前包含冶金工业规划研究院在内的钢铁行业一些机构，均认为到2030年才达钢材消费量下降到8亿吨。从今年钢材消费预测结果看，钢材消费量的下降幅度比之前预估的还要大。”肖邦国表示，“十五五”期间钢铁行业的减量化趋势会比预想的更明确。
从具体领域来看，根据冶金工业规划研究院发布的《2026年国内钢材需求预测成果》（以下简称《预测成果》），预测2026年建筑、集装箱等行业钢材需求将继续下降。
《预测成果》显示，预计2025年全国建筑行业钢材消费量约4.0亿吨，同比下降12.9%；2026年全国建筑行业钢材需求量约3.84亿吨，同比下降4.1%。预计2025年集装箱行业钢材消费量约800万吨，同比下降35.5%；预测2026年集装箱行业钢材消费量约610万吨，同比下降23.8%。
与此同时，有一些行业需求或由2025年的增长在2026年转为下降。《预测成果》显示，预计2025年能源行业钢材消费量约5130万吨，同比增长4.1%；预测2026年我国能源行业钢材需求量约4990万吨，同比下降2.7%。预计2025年我国五金制品行业钢材消费量约2180万吨，同比增长1.4%；预测2026年我国五金制品行业钢材需求量约2100万吨，同比下降3.7%。
值得注意的是，根据《预测成果》，也有一些行业的钢材需求呈增长态势，包括汽车、造船、家电、自行车和摩托车等行业。其中，预测2026年，汽车行业钢材需求量达到6670万吨，同比增长4.4%。预测2026年，造船行业钢材需求量约1760万吨，同比增长6.7%。预测2026年我国家电行业钢材需求量将达到1890万吨，同比增长3.8%。预测2026年自行车和摩托车行业钢材需求量约为610万吨，同比增长5.2%。
根据《预测成果》，综合预测2026年我国钢材需求量将小幅下降。而供过于求的矛盾也愈发突出。
“促进供需平衡是行业的核心问题，否则钢铁行业的可持续发展和盈利将面临巨大挑战。”肖邦国表示，“虽然今年钢铁行业的整体盈利情况比去年好一些，但大家都意识到这只是暂时的，许多钢铁企业都认为，这种盈利状况在未来‘十五五’期间可能难以持续。”
近十年，为解决产能问题，我国已针对钢铁产业进行了多轮产能调整。
2015年，工业和信息化部印发《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》。2016年，《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》出台。随后，工业和信息化部对原产能置换办法进行修订，出台了《钢铁行业产能置换实施办法》，自2018年1月1日起施行。
2020年，国家发展改革委、工业和信息化部联合印发《关于完善钢铁产能置换和项目备案工作的通知》，并在解读中提到，从钢铁行业运行情况来看，现有钢铁项目备案和产能置换政策已难以适应行业发展的新要求，需要进行评估论证后出台新的政策，为防范新政策研究制定期间产能供需失衡风险进一步加大，有必要暂停钢铁项目备案和产能置换。
进入“十四五”时期，再次修订后的《钢铁行业产能置换实施办法》印发，自2021年6月1日起施行。2024年8月，工业和信息化部再次发文宣布暂停实施钢铁产能置换，并表示将对钢铁产能置换办法进行修订。今年10月24日至11月23日，工业和信息化部就《钢铁行业产能置换实施办法（征求意见稿）》公开征求意见。
多轮政策调控下，钢铁的产能不平衡为何仍未能解决？
“三重错位”形成阻力
中国企业资本联盟副理事长、中国企业资本联盟中国区首席经济学家柏文喜对21世纪经济报道记者表示，钢铁的产能不平衡问题，其核心原因可以归结为“政策-市场-结构”三重错位。
柏文喜表示，首先是政策执行被“稀释”。中央虽三令五申“严禁新增、置换落后”，但一些地方出于各种考虑，默许企业“拆小建大”“异地搬迁”，甚至用产能置换指标把早已停产的“僵尸产能”重新激活，导致“去”掉的只是统计数字，真实供给并未减少。
其次，需求萎缩速度超过产能压缩速度。房屋新开工面积连续下滑，基建“托底”效应边际递减。
再次，行业结构“小、散、低”固化。“十四五”以来，我国钢铁产业的粗钢产量集中度（“CR”）波动回升，“CR10”由2021年的41.4%上升至2024年的42.0%，上升0.6个百分点，远低于一些发达国家的集中度；大量中小民营钢厂以普钢为主，产品同质化严重，只能靠低价“抢单”，价格信号失灵，市场无法自发淘汰落后产能。
柏文喜提到，一些地方政府会通过补贴、低息贷款、减免税费等方式给钢企“续命”。
这一情况，不少钢铁企业也有同感。在钢铁行业从业20余年的湘钢销售部副部长肖凌云对21世纪经济报道记者表示，“企业只有赚到钱才能生存，而这些钢企为何还能赚钱？这是需要思考的问题。”
2020年，国家发展改革委、工业和信息化部宣布暂停钢铁产能置换和项目备案之际曾提到，从实际情况看，一些项目产能置换手续不完善，有的存在“打擦边球”借机扩大产能的问题，一些项目在布局、规模等方面缺乏统筹规划，影响了钢铁产业健康发展。
2024年再度暂停实施钢铁产能置换之时，工业和信息化部也曾提到，钢铁行业通过钢铁产能置换，有力促进了行业改造升级、结构调整、布局优化和兼并重组，但仍存在政策执行不到位、监督落实机制不完善、与行业发展形势和需求不相适应等问题。
多地“十五五”关注产业升级
“十五五”即将进入开局之年，对于“十五五”期间的任务，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》中提出，优化提升传统产业。
具体到钢铁产业上，据不完全统计，目前河北、河南、山东、山西、内蒙古、湖北、福建、广东、广西、安徽等10个省份在“十五五”规划建议中对钢铁产业的发展进行了部署，产业“升级”是其中的高频词。
从布局现状看，粗钢产量数据显示：2024年，河北、江苏、山东、辽宁、山西5省粗钢产量合计5.23亿吨，占全国总产量的比重达52%。其中，河北省钢铁产业规模连续多年位居全国第一，是河北省工业第一大支柱产业，产能约占全国的1/5，其中唐山、邯郸产能占全省80%。
作为钢铁第一大省，河北在“十五五”规划建议中提到，推动重点产业转型升级，加快实现钢铁从原料级向材料级转变，提高河北钢铁在全球产业分工中的竞争力。
值得注意的是，据公开报道，在去产能方面，河北省钢铁行业经过“十三五”“十四五”两个五年规划的接续努力，炼钢产能由2011年峰值的3.2亿吨减至现役装备的1.99亿吨，实现了控制在2亿吨以内的目标。通过压减产能、整合重组等途径，河北省钢铁冶炼企业从2011年的123家减至39家。
同样是钢铁大省，山东在“十五五”规划建议中提到，坚持先立后破，有效化解结构性矛盾，全面推动钢铁、石化、汽车等产业优化升级，提高先进产能占比。
山西在“十五五”规划建议中提到，加快钢铁、焦化、有色、化工、建材等行业转型升级。
中国城市发展研究院投资部副主任袁帅对21世纪经济报道记者表示，在供给侧，我国钢铁产业长期存在低端产能较多、高端产能不足的结构性矛盾。大量中小钢铁企业技术装备落后，生产的多是普通建筑用钢等低端产品，这些产品市场竞争激烈，产能问题严重。
这意味着钢铁行业转型升级的需求颇为迫切。
肖凌云表示，市场结构升级将带动新需求。传统产业转型升级与战略性新兴产业蓬勃发展形成“双重拉动”。一方面，制造业高端化、智能化转型加速，高强度、轻量化等高端钢材需求提升。另一方面，新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业快速成长，5G基站塔架、数据中心机柜等新基建加速落地，耐蚀性、绿色低碳等特种钢材应用前景扩大。
肖凌云认为，高端产品本就是引领或开拓市场的，比如造一辆车，普通企业会使用常规材料，但有些车企想更有竞争力，就会使用高强度钢，这样既能提高强度，又能减轻自重，增强产品竞争力。
今年9月，工业和信息化部等五部门联合印发《钢铁行业稳增长工作方案（2025—2026年）》（以下简称《方案》）提出到2025—2026年，钢铁行业增加值年均增长4%左右，经济效益企稳回升，市场供需更趋平衡，产业结构更加优化，有效供给能力不断增强，绿色低碳、数字化发展水平显著提升。
