从2015年国家首次擘画普惠金融发展框架，到如今普惠型小微企业贷款余额达到36.5万亿元，中国普惠金融不仅实现了“从无到有”的历史性跨越，更迈向“由广到精”“由量到质”的深水区。

　　这十年，是政策破壁、科技赋能、服务下沉的十年；是金融服务从城市街巷延伸至田间地头，从融资支持拓展至保险保障、财富管理与民生关怀的十年。

　　站在新十年的起点，普惠金融步入“存量精耕”阶段，面临客户同质化、产品趋同、风控成本攀升、可持续性承压等多重挑战。

　　未来十年，唯有坚持精准滴灌、深化数字赋能、完善风险分担机制、强化非信贷服务供给，方能真正“普”及每一个市场主体、“惠”及每一个发展角落。

　　十年蝶变由普及惠

　　“金融服务覆盖面持续扩大，北到漠河、南到三沙，实现乡乡有网点、村村通服务。”在高质量完成“十四五”规划系列主题新闻发布会上，金融监管总局局长李云泽一番话道出了中国普惠金融发展的成效。

　　从城市街角便利店老板通过“扫码贷”解决的进货周转难题，到乡村田野种植基地依托产业链金融实现的规模化扩张，普惠金融正以商业可持续为锚点，走进寻常百姓家，重塑着人们的生活与创业轨迹。

　　金融监管总局发布的最新数据显示，截至2025年三季度末，银行业金融机构普惠型小微企业贷款余额达36.5万亿元，同比增长12.1%，是“十三五”末的2倍有余，增速亦高于各项贷款；2024年新发放普惠小微企业贷款加权平均利率4.13%，比上年全年下降33个基点。民营经济贷款余额67.2万亿元，同比增长6.1%。截至2024年末，全国涉农贷款余额51.36万亿元，同比增长9.8%，高于一般贷款增速，占各项贷款余额的19.8%，高于第一产业GDP占比13个百分点。亮眼数据的背后，是中国对普惠金融理念的深刻理解与长期探索的结果。追溯源头，这一概念源于联合国在2005年“国际小额信贷年”会议上第一次明确提出，将普惠金融定义为“一个能够有效地、全方位地为社会所有阶层和群体（尤其是贫困、低收入人口）提供服务的金融体系”。

　　在全球共识的启发下，中国开始系统性探索适合自身的发展路径。2013年，党的十八届三中全会正式提出“发展普惠金融”概念，彼时，中国金融服务资源呈现显著的“马太效应”，大部分信贷额度与优质服务集中于大型企业、优质客户等“高净值群体”，而小微企业、个体工商户、农民等群体却因“轻资产、缺抵押、风险难评估”的特性，被挡在传统金融服务的大门之外，在此背景下，政策搭台成为破题普惠金融的关键“先手棋”。

　　2015年，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，首次从国家层面确立了普惠金融的发展框架：建立有利于普惠金融发展的体制机制，进一步加大对薄弱环节金融服务的政策支持，提高精准性与有效性，调节市场失灵，确保普惠金融业务持续发展和服务持续改善。

　　针对普惠金融发展中的具体痛点，专项政策工具也不断创新落地。中国人民银行2014年设立支小再贷款，十余年来多次下调再贷款利率、增加再贷款额度，并根据小微企业不同阶段资金需求，创设两项直达工具、减息支持工具、普惠小微贷款支持工具等，为企业注入源源不断的“金融活水”。

　　过去十年间，银行保险等机构物理网点向县域、乡镇下沉，巩固“乡乡有网点”的基础网络，到2024年，全国平均每个乡镇有银行网点3个，乡镇银行网点覆盖率约97.9%。全国平均每个乡镇有保险网点1个，乡镇实现保险服务100%全覆盖。

　　2023年召开的中央金融工作会议将普惠金融列入金融五篇大文章之一，也标志着普惠金融从最初的“补短板”举措，升级为服务国家高质量发展的重要支柱。

　　内涵延伸不止信贷

　　过去十年，中国普惠金融完成了从“广覆盖”到“精准化”的关键跨越。这场变革的深层价值，不仅在于信贷服务的提质升级，更在于金融服务边界的持续拓宽，当融资支持不再是唯一主角，保险保障、财富管理等非信贷产品正成为普惠金融“精准滴灌”的核心载体。

　　长期以来，普惠金融领域存在“重信贷、轻非信”的认知惯性，非信贷产品多被视为信贷服务的配套工具，未能充分发挥其风险保障、资源配置与民生服务的核心价值。要实现突围，首先需完成认知重构，非信贷产品不是普惠金融的补充项，而是解决重点群体“痛点需求”的关键点。

　　以新市民群体为例，金融需求早已超越“融资”范畴，子女教育的费用规划、租房居住的押金保障、职业发展的技能培训资金管理，这些需求需要金融机构跳出“放贷思维”。福建省实施新业态人员综合保险方案，结合当地气候炎热特点，为新市民人群提供急需的医疗、住院津贴以及交通意外、残疾、疾病身故等保险服务。江苏省建立新市民金融保险服务中心，为建筑工程项目、企业用工中的新业态就业人员提供保险保障和对应的补充工伤保险，进一步完善工伤保险责任。

　　与信贷产品的“资金属性”不同，非信贷产品的突围难点在于“场景适配性不足”，保险、支付、财富管理等产品需深度嵌入用户的生产生活场景，才能实现“精准触达”。

　　涉农服务领域的实践，为场景突围提供了绝佳范本，在农业产业链中，金融机构不再局限于“生产环节信贷”，而是通过“供应链金融”对接农资采购、生产加工、销售流通全环节，为新型农业经营主体提供定制化服务；推动移动支付在农村地区全覆盖，让农户足不出村就能完成转账、缴费等基础金融操作，打通乡村金融服务“最后一公里”。

　　对特殊群体的关怀，更彰显了普惠金融的温度，在数字化浪潮下，老年群体、残障群体等因面临“数字鸿沟”，对此，金融机构线上推出“长辈版”“无障碍版”手机银行，简化操作界面、增设语音导航和一键呼叫功能，降低使用门槛；线下对物理网点进行适老化、无障碍改造，配备盲文键盘、助听设备、爱心座椅等设施，将金融服务与民生保障无缝衔接，让非信贷产品成为特殊群体融入社会的“桥梁”，真正实现了“普惠无死角”。

　　在招联首席研究员董希淼看来，商业可持续原则是发展普惠金融关键所在。应遵循市场经济规律，坚持“普应适度，惠无止境”原则，在做好政策研究和风险防控的基础和前提之上，以适当的价格提供“融资+融智”的综合性金融服务以及非金融服务，增强民营小微企业、农户和创新创业者的“造血”能力，实现商业价值和社会价值的统一。

　　当下挑战红海博弈

　　从“金融扶贫”的政策奠基，到数字技术浪潮下的服务下沉，十年间，监管考核机制引导资源倾斜，叠加大数据、人工智能等技术赋能，普惠金融实现了从“单点突破”到“系统推进”的跨越式发展。然而，踏过“潮平两岸阔”的坦途后，当政策驱动的“蓝海”市场逐渐饱和，各类金融机构加速涌入赛道，普惠金融已从“蓝海”进入“红海”的新阶段。

　　在这一转型进程中，银行业率先感受到了市场变化带来的压力。头部企业覆盖殆尽，首贷户挖掘难度陡增成为首要挑战，有地方中小银行人士坦言，“县域及乡镇市场的潜在首贷群体多为小微企业、个体工商户，普遍存在经营规模小、缺乏有效抵押物等问题，信息不对称导致风险评估难度大，不是不想普，而是怕一‘惠’就坏”。

　　一位银行普惠部门相关人士直言：“过去几年，不少机构在考核压力下，一味追求贷款余额、客户数量等‘硬指标’，却忽视了服务的真实可得性、风险的可持续性和客户的实际获得感。结果是，表面上普惠覆盖面扩大了，但仍存在‘掐尖’做法，银行传统优质客群甚至可以‘货比三家’，挑选利率更低、放款更快的银行，而一些小微企业和低收入群体，依然面临融资难、融资贵的问题。”

　　如果说银行面临的难题在于“敢不敢放”，那么保险业则更多纠结于“能不能准”，以普惠型医疗险为例，需要覆盖过往保险产品未覆盖过的人群、事件，因此保险公司在进行精算并对产品定价时，容易缺乏数据支撑，导致定价不准确；同时，健康险、养老险对低收入群体的可及性不足，投保门槛与保费水平仍需下沉。

　　相较之下，证券业在普惠服务领域的短板，则更多体现在“通不通”和“懂不懂”两个维度上。新三板、区域性股权市场对专精特新“小巨人”企业的覆盖有限，股权融资服务下沉至县域企业的能力不足；投资者教育普惠性欠缺，农村地区、中老年群体等对资本市场认知薄弱，易陷入非法证券活动陷阱。

　　消费金融行业作为普惠金融的重要补充，在市场竞争加剧的背景下，也陷入了“内卷与风险并存”的两难境地，部分机构为抢占市场份额，盲目下调贷款利率、放松风控标准，导致“多头借贷”“过度授信”问题凸显。

　　除了以上各行业面临的共性挑战外，普惠金融服务在特定群体中的覆盖断层问题，同样亟待关注，新市民群体面临“身份转换期”的金融服务断层，收入多为灵活就业所得，传统信贷评价模型难以精准画像；老年人普遍面临数字金融工具使用障碍；残疾人则存在金融服务物理网点适配不足、无障碍设施覆盖不全等问题。

　　正如苏商银行特约研究员薛洪言所言，普惠金融存量博弈阶段面临三大核心挑战：客户同质化导致“掐尖竞争”与重复授信；产品趋同引发恶性价格战，压缩利润并积聚风险；获客与风控成本攀升使粗放模式难以为继。

　　薛洪言认为，摆脱“价格战”需构建三维度差异化体系：在客群定位上，大型银行聚焦产业链与战略集群，城商行深耕本地特色产业，农商行专注“三农”与县域，民营银行服务“长尾”客户；在产品服务上，开发垂直化产品如“设备更新贷”与“知识产权质押贷”，并推行“金融+非金融”综合服务以提升黏性；在风控模式上，大行依托大数据风控，中小银行强化“地缘+人缘”本地化优势，并探索“银政担”风险分担机制，最终通过回归“以客户为中心”实现可持续商业模式。

　　未来十年提质之路

　　过去的十年，是普惠金融的破冰之旅，解决了“有没有”的问题；未来十年，是重构之路，重点聚焦“好不好”。

　　根据中国人民银行发布的《中国普惠金融指标分析报告（2024—2025年）》，下一阶段普惠金融的发展方向已明确：通过营造适宜的货币金融环境、强化金融机构服务能力建设、加强重点领域和重点群体金融支持、提升基础金融服务效率、建设普惠金融高质量发展生态等举措，引导金融机构持续优化完善民营小微、“三农”、民生等重点领域和薄弱环节的金融服务，促进普惠金融量增、面扩、价降、质提，构建与全面建设社会主义现代化国家的目标要求相适应的高水平普惠金融体系，促进全体人民共同富裕。

　　上海金融与发展实验室首席专家、主任曾刚指出，展望未来，中国普惠金融将在政策、市场、科技等多重动力驱动下，持续创新体制机制，强化数字化生态，完善金融基础设施，构建普惠、绿色、可持续的金融服务体系。

　　为了将这一发展方向落到实处，针对小微企业融资难这一关键痛点，相关部门已着手建立专项协调机制。2024年10月，金融监管总局、国家发展改革委牵头建立支持小微企业融资协调工作机制，从供需两端发力，搭建银企精准对接的桥梁，打通普惠金融惠企利民“最后一公里”。

　　2025年，银行及保险业普惠金融也迎来了高质量发展“路线图”。2025年6月，金融监管总局、中国人民银行联合发布《银行业保险业普惠金融高质量发展实施方案》明确，未来五年基本建成高质量综合普惠金融体系，普惠金融促进共同富裕迈上新台阶。普惠金融服务体系持续优化，普惠信贷体系巩固完善，普惠保险体系逐步健全。

　　在薛洪言看来，建成高质量综合普惠金融体系的核心抓手首要的是构建多层次、差异化的组织体系，发挥大型银行“头雁效应”，引导中小银行深耕本地，并规范新型金融组织作为补充；其次是打造数字普惠金融新生态，推动机构数字化转型，建立数据共享机制，并针对特殊群体开发无障碍服务；同时，完善政策支持体系，优化货币政策工具，构建“财政+货币+产业”协同机制；建立全面风险防控体系，构建“银政担”风险分担并加强信用环境建设；深化普惠金融与实体经济融合，围绕国家战略开发针对性产品，推行产业链金融模式。

　　当前，随着一系列顶层设计密集落地，行业实践正加速推进，大型银行依托资金与科技优势，加快向县域、乡镇下沉服务触角，通过“线上+线下”融合模式扩大服务半径；中小银行聚焦本地产业集群，推出“一企一策”的定制化融资方案；保险机构则在健康、养老、农业等民生领域加大产品创新力度；支付机构也积极发挥场景和技术优势，推动普惠支付服务向农村和边远地区延伸。

　　“下一步，应调整优化普惠金融相关制度安排，进一步优化普惠金融发展环境和政策支持。”董希淼指出，如进一步健全完善普惠金融评价指标，对积极开展普惠金融服务的银行机构给予一定税收优惠；可考虑通过定向降准、再贷款、再贴现等工具，加大对普惠金融机构的定向支持，降低金融机构服务成本；加快完善政府主导的小微信贷担保体系，进一步改善普惠金融风险补偿环境和风险分担机制。

　　当政策引导与市场活力形成共振，当科技赋能与人文关怀实现平衡，普惠金融便不再是简单的金融业务延伸，而是成为激活经济末梢、熨平发展鸿沟的重要力量。从破冰到重构，普惠金融的下一程，正朝着更深层次的“精准化”“可持续化”与“生态化”迈进。