作者 | 国家金融监督管理总局潍坊监管分局课题组
地方债务风险被业界视为经济领域三大“灰犀牛”之一，事关中国式现代化建设全局，其中，推动融资平台退出和城投公司市场化转型是构建防范化解地方债务风险长效机制、实现“发展中化债”的重要内容。《关于规范退出融资平台公司的通知》（银发〔2024〕150号，以下简称“150号文”）明确要求2027年6月底前实现融资平台清零，融资平台退出和城投公司转型成为“硬任务”。
融资平台退出情况
以融资平台为主要载体的地方债务是特定历史阶段我国经济和财政治理体系的重要制度安排，对推动地方经济社会发展发挥了重要作用。2010年，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》发布，拉开了全面清理规范地方融资平台的帷幕。2014年，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，要求剥离融资平台政府融资职能，融资平台不得新增政府债务。2021年发布的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中提到，清理规范地方融资平台公司，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。2023年以来，新一轮化债全面推开，构建了金融支持融资平台债务风险化解的一揽子政策体系。2024年出台的“150号文”要求，平台退出需同时满足隐债清零，剥离政府融资功能、转型成为自主经营、自担风险的市场化经营主体，经营性金融债务清零或虽有经营性金融债务但征得占金融债务三分之二以上份额的金融债权人同意退出三个条件，并设定2027年6月为最后时限。2025年《政府工作报告》强调“加快剥离地方融资平台政府融资功能，推动市场化转型和债务风险化解”。2025年7月30日召开的中央政治局会议首次明确“有力有序有效推进地方融资平台出清”，对平台退出和城投转型工作提出了更高要求。
全国融资平台退出进展及路径
2025年是融资平台出清重要的一年。从全国情况看，12万亿元置换政策实施后，地方融资平台减少了4680家，占全年减少总数的三分之二以上。从各省（区）情况看，据不完全统计，有14个省份在各自的2025年《政府工作报告》、预算执行情况的报告等文件中，提及了融资平台退出工作的进展情况和后续要求等，其中，宁夏、内蒙古、吉林和辽宁的平台退出比例已高达76%、66.5%、56.7%和55.9%，均高于全国平均水平（见表1）。
表1 部分省份融资平台退出进展
数据来源：各省2025年《政府工作报告》、预算执行情况报告
整体看，融资平台退出主要有两个路径：一是注销清算。针对无实质性经营活动，仅承担政府融资功能的“空壳类”平台，通过清理存量债务、资产和人员，由财政资金偿还或债务置换后注销。特别是不具备清偿能力的融资平台，依法实施破产重整或清算，消化存量债务。二是转型为市场化经营主体。通过兼并、重组、划转等方式，实现市场化转型，实质则是成为新的地方国企，也面临转型升级的现实挑战。因此，融资平台退出、城投公司转型是密不可分、一体推进的系统性工程。
融资平台退出面临的问题和困难
一是隐债清零面临压力。融资平台退出需同时满足“150号文”要求的退出标准，在当前土地出让收入下降、财政吃紧的背景下，部分地市特别是存量债务规模大、财政实力弱的地市隐债清零压力较大。二是吸收合并对后续融资影响较大。融资平台一旦退出便无法享受一揽子化债政策支持，后续融资需要按照市场化、法治化原则开展。对于采取吸收合并方式退出的融资平台，债务主体转移过程中，或面临造成吸收合并方资产负债不匹配等问题，甚至可能超出中小法人银行贷款集中度的监管要求，导致存量债务难以接续、提前偿付，进一步加大资金压力。经调研，存量经营性银行债务以平台之间互保居多，退出后贷款接续时，如何落实担保条件也应提前谋划。三是征得金融债权人同意难度较大。融资平台金融债权人多为银行、信托等全国性金融机构，据银行机构反映，退出审批权限集中在省行甚至总行，决策程序复杂，协调难度较大。同时，从金融债权视角来看，针对拟退出平台，金融债权划转、资产切割方式及转型后市场化运营模式、盈利能力等均不明确，抵押的土地、房产面临贬值和变现难题，金融债权存在一定悬空弱化风险。且在实际操作过程中存在征求中小法人机构多、征求大型银行少，平台退出后债权银行不知情等现象，政银企间信息仍然不对称。四是实操中有部分标准不够明确。目前，150号文等主要对平台退出、退出标准、退出时限、退出后不得再平台化提出明确要求，但对于“退向哪”“怎么退”等暂没有明确的实施细则。同时，平台市场化转型的界定标准尚不明确，仅申报产业类主体时可参照上交所1号和3号指引中提出的“335”①指标体系，其余主要是靠政府出具文件对“剥离政府融资职能”和“市场化转型”进行背书，导致基层实践中存在一定顾虑和担忧。
城投公司转型路径探析
当前，城投公司普遍存在经营、管理、资产“三弱”现象，经营性资产占比不高，自我造血能力不足，转型之路充满挑战。2025年是城投平台转型发展的关键一年，在政策推动下，城投平台转型进程有所加快，经营模式向“市场化、精细化、特色化”方向发展，主要是聚焦主责主业，向国有资本投资／运营公司、城市综合运营商、产业类集团三大方向转型升级。实践中，合肥、浙江、盐城等地的城投公司已率先蹚出产业转型新路径，通过布局新兴产业投资、园区运营管理、城市更新开发等市场化业务，有效拓宽融资渠道、提升抗风险能力，为城投转型提供了可复制的实践样本。
转为国有资本投资／运营公司
主要模式是将产业投资与国有资产运营主体整合、打造新的国有资本投资运营公司，运作受《关于深化国有企业改革的指导意见》等政策框架约束，主要是以股权投资和资本运作为核心手段，聚焦国有资本布局优化和保值增值布局产业投资，以战略投资推动产业升级，地方政府通过履行出资人义务职责参与公司治理，不直接干预实体企业日常经营。经梳理，转型为国有资本运营公司主要有以下路径。
表2 13大类经营性资产
数据来源：笔者根据公开资料梳理
一是按照“335”标准进行顶层谋划。在顶层设计时即统筹考虑，对标“335”标准，结合产业战略布局，通过注入经营性资产、多元化股权投资等方式，不断降低城投类资产、收入及财政补贴的比例，实现资产结构性重塑和构建经营性现金流。其中，在经营性资产选择方面，可重点围绕13类资产进行梳理，详见表2。例如，2022年8月，新乡市财政局将所持有的新乡白鹭90%股权无偿转让给新乡国资，新乡国资正式将新乡化纤纳入合并报表范围，2023年，新乡化纤实现营业收入73.79亿元，占新乡国资营业收入的47.38%，为主要收入来源。2018年，唐山控股收购国内高端胶粘剂的龙头企业康达新材，将之纳入合并报表范围。2019—2022年，来自上市公司康达新材的收入占到唐山控股合并范围收入的比例分别为49.22%、63.16%、57.56%和38.78%。
二是综合运用多种金融工具。例如，合肥建投实施“以投带引（投资带动引进）”+“国资引领→项目落地→股权退出→循环发展”模式，设立专业投资团队，通过委托专业机构尽调、组建专家库等方式进行市场化决策，灵活运用基金杠杆、并购重组、定向增发等工具，联合央企、社会资本组建千亿级基金群，设计清晰的退出路径，综合通过上市、回购、转让实现灵活退出，推动资本滚动放大。南昌产投主要通过“母基金+子基金”集群运作+直投+资产证券化方式，构建庞大的产业基金体系，如南昌工控基金、南昌VR产业基金，广泛撬动社会资本，投资标的重点支持南昌本地优势产业和招商引资项目，并积极探索通过IPO、并购、份额转让等多种方式实现退出和资金循环。此外，南昌产投不仅提供资金投资，还积极履行出资人义务，为被投企业对接资源、提升管理。
三是优化债权结构。达到“335”标准后，通过增发产业债，部分偿还前期融资债务，部分可投资新的领域，通过融资滚动进一步优化债务结构、降低债务成本。例如，平度城资2023年通过资产重组、股权划转等方式，构建起六大业务板块，2024年11月，平度城资成功定价发行6亿元非公开发行公司债，发行利率为4.55%，发行期限为3+2年，为山东省首单获批并成功发行的区县级城投产业化转型重组产业债。此次债券发行不仅提升了该公司在资本市场的公信力和影响力，也为其产业升级、项目投资等提供了资金支持。此外，2025年7月，平度城资成功定价发行5年期、规模2.5亿元的非公开发行绿色乡村振兴公司债券，资金将专项用于符合标准的绿色环保项目及乡村振兴建设，成为青岛市区县级首单同时贴标“绿色”与“乡村振兴”的公司债券。除发行产业债外，平度城资还积极探索资本市场多元化融资渠道，通过发行中期票据、短期融资券等方式，进一步拓宽融资路径，优化融资结构。
国有资本运营主要以股权投资和资本运作为核心手段，需要注意以下风险点：一是投资风险。市场波动、技术迭代、项目失败导致投资亏损，因此要求建立严格的风控体系和投后管理机制。二是估值风险。非上市股权估值困难，退出时可能低于预期。三是流动性风险。长期股权投资占比高，影响资金流动性。四是政策与监管风险。国资监管政策变化、产业政策调整影响投资方向与回报。五是人才风险。缺乏专业的市场化投资人才是最大瓶颈。
转为城市综合运营商
城市综合运营商是城投平台转型的主流方向之一。传统城投公司的主要运作模式多为“买卖土地、承包工程、建设施工”。在这种模式下，城投平台需要从单一的项目建设者向城市的综合服务商转变，提供从规划、建设到运营、服务的全流程、全方位服务，涵盖城市规划、土地整理、基础设施建设、公共服务提供、城市资产管理等多个领域，形成完整的城市服务产业链。经梳理，转型为城市综合运营商主要有以下路径。
一是明确城市发展战略。立足城市资源禀赋和基础条件明确发展思路，塑造城市品牌。例如，杭州拱墅城投打造文化品牌，依托大运河IP激活商业空间，将运河沿岸工业遗址改造为文创园区，开发“拱宸桥”文创产品体系，创办“运河文化节”“非遗集市”等节庆IP。
二是拓展多元化业务。在城市基础设施和公共服务领域，部分城投公司手握特许经营权，如经营停车场、充电桩业务、具有公路收费权、采矿权等，具备转型为运营类实体的潜力。例如，河源国资医疗废物处置业务采用了“特许经营权+使用者付费”方式，通过特许经营权降低自身经营风险，同时面向医疗机构收费，明确“谁污染，谁治理”的原则，开展医疗废物收运及处置业务，这种运营模式不仅补齐了当地医疗废物处置短板，也带来了良好的经济效益。
三是市场化运营。目前，城投公司的主要优质资产为土地、房产，在当前房地产市场下行形势下，将在传统业务开展过程中形成的大量公租房、保障房、标准化厂房、写字楼等资产，进行市场化运营，能实现存量资产盘活并获得一定的市场化收入。例如，江苏存量房“以旧换新”模式，由政府指定的地方国资平台向购房者收购旧房并改造为保障性住房，购房者则于购入新房时缴补差价，旧房款抵换部分新房款，新房多为城投开发，不仅能打通一、二手房置换链条，还通过国资企业将收购的二手房用作人才公寓、安置房、保障性租赁住房等用途，提升资金使用效率。
四是开展高质量城市更新。7月14日，时隔十年的中央城市工作会议再次召开，对未来城市工作提出了新的要求，国家金融监管总局也公开表示正在制定专门的城市更新项目贷款管理办法，金融支持城市更新力度或将进一步加强，因此，可借此契机，突破传统“拆旧建新”，转向经济、社会、文化、生态等多维系统协同再生，建设创新活力城市。例如，杭州拱墅城投明确城市更新模式，从“拆改留”变为“微更新”，按照“7：2：1”比例保留修缮、改造提升和拆除重建，通过“文化+商业+办公”复合利用，将桥下、墙角等打造为口袋公园、运动场。
城市综合运营商深度参与城市全生命周期管理，旨在提升城市功能品质和运营效率，实现自身经营性现金流的可持续。主要以股权投资和资本运作为核心手段，需要注意以下风险点：一是经营性现金流风险。公共服务、商业运营等市场化业务盈利能力弱，可能长期亏损，因此需精细化运营，控制成本，提升效率。二是债务风险。前期投资大，回收周期长，债务负担重。三是政策合规风险。政府购买服务、特许经营等需严格符合国家政策规定，避免新增隐性债务。四是市场竞争风险。在市场化业务领域，物业、商业等面临专业公司的激烈竞争。
转为产业类公司或子公司
产业类公司的核心是依托自身资源禀赋或区域优势产业，直接投身实体产业经营，成为特定产业领域的引领者或重要参与者，业务涵盖产业投资、生产制造、技术研发、供应链服务、产业园区运营等。目前，“产业+投资”模式已成为推动地方经济发展的重要引擎。根据企查查的最新数据，2023年9月至2024年6月，超过200家国有城投公司更名为“产业投资”，同期约2000家新成立的国有企业将产业投资纳入业务范围。这一趋势清晰地反映了城投公司通过市场化运作，期望缓解地方债务压力并有效推动产业发展的战略意图。经梳理，转型为产业类公司主要有以下路径。
一是立足产业园区，优化产业招商。城投公司需跳出传统园区建设思路，转为“专业园区开发商+产业股权投资商+企业全周期服务商”，实现从“建产业园”到“做产业”的跨越，深度融入本土产业链，借产业运营挖掘园区资产效益。例如，盐城高新城投通过“建管营”一体化开发模块化厂房，适配80%的制造业需求，整合53万平方米优质厂房发行江苏首单园区厂房REITs，提供环评代办、设备融资租赁、人才招聘等“园区管家”增值服务。采取“基地+基金”模式，联合深创投设立20亿元盐城高投产业基金，条款设计体现招商导向；返投比例要求1：1.5（基金出资1元，企业落地投资1.5元），对搬迁企业提供设备补贴贷款（最高3000万元，贴息50%）。
二是依托区域资源禀赋构建市场化业务。产业转型高度依赖区域资源禀赋，城投公司需深入挖掘区域优势产业资源，如自然资源、人文资源等，在依托资源基础上能实现快速有效转型。例如，黄石产投依托区域建材销售与路桥运营、渔业养殖、建筑垃圾运输及矿山开采三大资源禀赋开展产业转型，获得区域各类资源经营权，包括武汉至阳新高速公路黄石段的高速公路通行收费权，5066.65公顷的淡水水域和滩涂的水面放养权，渣土等建筑垃圾的运输、处置权等经营权，以及湖北省阳新县仙牛山矿区建筑石料用白云岩矿的采矿权。
对策建议
融资平台的退出与城投企业转型是现阶段各地化解地方债务风险的首要任务，但也是一项长期性、系统性工程。整体看，要实现“退好转好”，必须要注重顶层设计，从战略上统筹短期生存和长期发展，统筹业务和投融资，统筹负债和资产，既保证短期经营安全性，又以改革积累发展势能，实现可持续发展。
加强组织领导，科学设计平台退出和城投转型的目标路径
一是加强协调联动，凝聚工作合力。建议政府组织相关部门组建融资平台退出和城投公司转型联席工作小组，建立共商共议、联席会议等配套机制，定期组织县（区）政府、职能部门、金融机构联合审议和评估平台退出及城投转型进程，提升政银企之间工作透明度，推动各方统一行动、步调一致，确保退出转型依法合规、高效高质。二是明确退出目标，把握退出节奏。压实县（区）主责，聚焦“2027年6月底，全面实现融资平台清零”的目标，“一企一策”制定平台退出、城投转型、资产负债划分转移等一揽子方案。按照产业特点、债务规模、资源情况等对存量名单企业进行通盘考虑、优化组合，统筹做好分批有序退出。三是立足“十五五”规划，统筹平台转型布局。结合规划做好转型布局，强化主责主业管理，遵循“突出主业，聚焦实业”原则，找准转型发展方向，明确国有资本重点投资领域和方向，对核心主业与培育主业进行前瞻布局。明晰城投公司功能定位，聚焦区域产业发展、城市建设运营、民生服务保障等重点方向，推动资源高效配置和专业化发展。四是设立引导基金，提供流动性支持。融资平台退出后，若部分债务被明确由企业自行承担，对于现阶段自身现金流紧张的债务，容易导致银行资金回收困难。可参照“深圳模式”等设立化债基金、城投转型引导基金②,对融资平台即将到期、短期偿付压力较大的债务提供流动性支持，优化融资平台债务结构。同时，重点支持城投公司收购优质经营性资产，开展产业投资、股权投资，通过政府引导基金的示范效应，推动城投公司完成市场化转型。五是建立专业人才团队，提供智力支持。参照安徽模式，围绕平台退出和城投转型，通过引进专业人才、加强高校合作等多种方式，组建多个人才支持小组，如资本运营组、产业招商组、地产开发组、文化策划组、市场规划组等，为相关工作提供智力支持和方向指导。
加强摸底统筹，稳步推进债务清理转化与资产资源整合重组
一是全面开展资产清查与分类。分类梳理经营性、非经营性和准经营性资产，建立资产数据库，为优化配置提供支撑。可借助第三方专业机构力量，协助摸清资产底数、评估资产价值、建立资产台账、解决遗留问题。二是完善抵押物合规性审查。在平台退出前配合金融机构完成抵押物合规性审查，进一步明晰资产权属，完善产权登记，对确实需要的，由政府相关部门出具“资产权属无争议承诺函”。三是妥善化解存量债务。全面梳理债务情况，分类制定债务化解方案，明确还款来源、还款计划安排等，综合运用财政资金代偿、资产处置变现偿还、项目收益偿还、债务置换和重组等方式妥善处置存量债务，保障债权人的合法权益。属于政府隐性债务的部分，通过财政资金置换、发行再融资债券“以时间换空间”，对高息非标债务开展重组；对于企业自主经营形成的债务，由转型后的市场主体承担，可综合资产证券化、REITs等方式盘活现金流稳定的资产，或者引入战略投资者进行混改。四是科学实施资产剥离与深度重组。分类制定资产剥离方案，移交非经营性资产，整合经营性资产，打造具备市场竞争力的核心业务板块。同时，更大力度实施“两非”“两资”③处置出清工作，提升资本配置效率。五是积极探索多维度资产盘活。坚持能盘尽盘，编制拟盘活项目清单和盘活方案，灵活运用出租挖潜、合作经营、股权退出、产权转让等多种盘活方式，探索优质资产证券化路径。
加强协调支持，统筹金融债权保障和平台退出任务
一是加大金融支持力度。推动金融机构提供融资整合、财务咨询和风险控制“一站式”综合金融服务。例如，针对平台股权重组，提供并购贷款等支持；针对重点项目，采取银团贷款等形式，分担风险、共同融资；加强与集团内券商、基金公司等的合作，提升金融集团协同服务能力，拓宽平台融资渠道。二是退出前综合评估还款能力。组织评估平台公司综合现金流与整体债务、项目现金流与项目融资是否匹配，在融资平台退出业务办理过程中，加强与银行机构沟通协商，明确还款来源、还款计划安排等，保障金融债权人权益。三是合理配置新主体资产负债结构。对拟保留承接债务的平台加强数据测算，审慎评估兼并公司综合现金流与整体债务、项目现金流与项目融资是否匹配，防止资不抵债、过度负债，避免超出银行授信集中度。对于收入不能覆盖存量债务的平台公司，可统筹提供优质资产抵押，或引入第三方担保。对于现金流不足的企业，可与债权人协商，通过调整还款计划、分期还款等方式，推动资产负债周期匹配。四是落实项目资金封闭管理。债务存续期间，按照封闭管理要求将资金归集至银行账户，并接受银行监督，确保资金优先偿还存量债务，保障还款资金来源。五是平台出具声明保证按时还款。平台公司按照市场化、法治化原则，做好经营管理的整体规划和部署，严格遵守平台公司与银行约定的还款计划和结息频率，提前落实还款资金，确保平台退出后不逾期不欠息。六是建立转型发展“后评估”机制。建立退出观察期，在退出后至少一年内对转型后的市场化经营主体债务状况进行跟踪监测，实时监控企业经营情况，重点考核盈利能力等指标，防止“假转型”、再平台化。
此外，转型后的城投企业需做到“少、精、优”，建议从深化国企改革、加强产业培育等多维度出发，进一步建立政企分开规范体系，构建适配转型的组织架构，完善国有企业现代公司治理，理顺稳固的市场化经营机制并加强人才保障，打造高效规范的现代新国企，为健全债务风险化解长效机制奠定坚实基础。
（课题组成员包括孙宝刚、鞠法明、曲致远）
