2019年发布的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》是首个国家级应对老龄化战略文件，明确老龄化是一个“基本国情”。2024年发布的《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》是首个以“银发经济”命名的国家专项政策，将银发经济定义为“向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和”，明确银发经济涵盖“保障为老”与“积极备老”两大领域。

　　从需求侧看，老年人口数量的增长意味着医疗保健、生活照料和文化旅游、养老金融等消费需求的增加。特别是，上世纪60年代出生的人群正在或即将进入老年，他们有相对更高的可支配收入，具有更强的消费倾向和购买力，不仅影响消费总量，而且影响消费结构。

　　从供给侧看，《国家积极应对人口老龄化中长期规划》从社会财富储备、劳动力供给、为老服务和产品供给体系、科技创新能力、养老孝老敬老的社会环境等方面提出应对人口老龄化的举措。近年来，人工智能和人形机器人等新技术的快速发展，为银发经济的高质量发展添加了新的可能。

　　在供给与需求两侧发力的基础上，银发经济在多个领域迎来发展浪潮。2023年，全国老年用品市场规模约12万亿元，占GDP比重约为9.5%；老年旅游市场规模约1.2万亿元，占国内旅游市场的18%。此外，全国老年大学（学校）超7.6万所，在校学员超1000万人。

　　预计显示，中国银发经济市场规模到2035年将增至30万亿元以上。面向“十五五”，如何进一步增加和优化供给，回应与释放需求，是银发经济高质量发展的关键。

左学金 1949年10月生，上海社会科学院研究员，曾任上海社会科学院常务副院长兼经济研究所所长、中国人口学会副会长、上海市老年学学会会长、上海市数量经济学会理事长等

「银发事业与银发产业“两个轮子”一起驱动银发经济发展」

　　截至2021年，全国65周岁及以上老年人口20056万人，占总人口的14.2%，标志着中国进入“老龄社会”或“中等老龄社会”。联合国“世界人口前景展望”显示，2034年，中国65周岁以上老年人口将占到总人口的21.8%，成为“超老龄社会”。面对这一趋势，中国政府高度重视银发经济发展，出台了一系列重要政策文件和重大举措来应对人口老龄化挑战，挖掘银发经济潜力，推动产业升级和民生改善。

　　广义上，银发经济包括银发事业和银发产业两大部分。银发事业是政府主导、以保障老年人基本权益为核心的社会福利事业，是普惠性、基础性、兜底性民生建设的公共服务活动；银发产业则是以满足老年群体个性化、多样化、品质化需求为导向的竞争性、经营性、营利性的市场经济业态，是对银发事业的延伸、补充和反哺。积极应对人口老龄化，既要守住民生底线，也需释放市场潜力，推动银发事业和银发产业同频共振、协同发展。

　　根据生命周期假说，人在生命周期的各个阶段都需要消费，但主要在劳动年龄阶段拥有劳动收入。所以，人在劳动年龄阶段的劳动收入通常大于消费支出，主要是社会储蓄的提供者；少儿与老人的劳动收入通常小于消费支出，故通常需要家庭内部的转移支付与公共转移支付来满足相关消费需要。其中，公共转移支付包括基本养老保险、基本医疗保险、长期护理保险与民政救助等。

　　一个社会幸福不幸福，很重要的是看老年人幸福不幸福。从代际传递的角度看，银发经济高质量发展离不开各年龄人群的共同参与和支持，需要社会共识的凝聚、社会资源的引导。“十五五”时期，通过政府配置资源向老年人提供普惠、公平的基本保障与服务，是银发经济高质量发展的重要基础。

　　截至2024年，全国参加城镇职工基本养老保险人数53452万人，全国参加城乡居民基本养老保险人数53830万人，二者合计达107282万人。同时，全国城镇职工基本医疗保险参保37948.34万人，城乡居民基本医疗保险参保94713.73万人，二者合计132662万人。直观比较而言，基本养老保险与基本医疗保险之间还存在不平衡不充分的矛盾，需要进一步加强基本社会保险保基本、兜底线的职能，提升社会保障水平。

　　但也应当看到，政府不能“包办过多”。尤其在人口少子老龄化的趋势下，如果“包办过多”，可能会造成中青年人口的负担过重，这涉及处理好代际福利均衡的问题。同时，在市场经济体制下，政府也难以充分满足不同收入与消费偏好的老人对服务和产品的多元化需求，需要银发事业与银发产业“两个轮子”一起驱动银发经济发展。既要大力发展养老服务事业，强化以失能照护为重点的基本养老服务，解决广大老年人养老服务刚需，又要充分发挥市场配置资源作用，繁荣养老服务产业，更好满足老年人多层次多元化养老服务需求。

　　“十五五”时期，一个重要举措是壮大经营主体规模，扩大银发经济有效供给。比如，从税收优惠、财政补贴、金融支持、用地用能等方面研究出台具体支持举措，降低市场前期培育成本；加快建设全国统一大市场，鼓励引导各类经营主体面向老年人提供多层次、多样化、个性化产品和服务，扩大老年产品和服务有效供给。

　　与之相伴，还有必要抓紧补齐社区养老服务和专业化养老机构的短板，贯通协调居家、社区、机构三类养老服务形态，多措并举优化养老服务供给能力，健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系。

　　一是提升居家社区养老品质。支持成年子女与老年父母就近居住或共同生活，履行赡养义务、承担照料责任；鼓励老年人自愿开展多种形式的互助式养老；加快建设分布式、多功能、专业化的社区养老服务设施，制定和完善适老性住宅的建筑标准和规范。

　　二是强化养老机构服务能力。比如，鼓励农村地区通过改造提升原有敬老院、闲置校舍等，集中建设普惠支持型养老机构；鼓励有条件的培训中心、教育培训机构等，经过一定程序整合改造为养老服务设施；大力支持社会资本投资兴办养老机构，提高对护理型、连锁型民办养老机构的扶持力度。

　　三是推进医养有机结合。比如，探索养老机构内部设置诊所、卫生所（室）、医务室、护理站，取消行政审批，实行备案管理；根据医保基金水平，积极探索将符合条件的家庭病床、安宁疗护等费用纳入基本医疗保险支付范围。

一位老人在博览会上体验“乐龄鼓”。 新华社发

「采取前瞻性举措满足老年人多元化、差异化、个性化需求」

　　人口老龄化在带来诸多挑战的同时，也带来许多新机遇。特别是，老年人多元化、差异化、个性化的需求，变得越来越旺盛和迫切，蕴含着巨大的市场潜力和发展机会。“十五五”时期，人口高质量发展和经济高质量发展联动，养老事业和养老产业高质量发展协同，构成银发经济高质量发展的战略支撑。

　　问卷调查显示，不少老年人倾向于“晚年不离亲，养老不离家”。但就目前的情况而言，老年人享受上门服务成本偏高，专业化程度较低。“十五五”时期，应重视通过发展社区嵌入式养老服务机构等方式，将机构养老引入社区，并通过建设家庭养老床位等方式，将专业服务进一步延伸到家庭，主动赋能居家养老。

　　还应看到，失能失智等长期专业照护服务存在供给不足的情况。抽样调查显示，全国失能老年人数量约占全体老年人的11%，老年人患病率是总人口平均水平的4倍。许多失能老年人迫切需要助医、助餐、助浴等上门服务，以失能长期照护为核心的细分市场值得引起各方重视。

　　此外，在文化和旅游、老年用品、适老化改造、智能技术应用等领域，可深入开展标准化试点。对自主研发、技术领先、市场认可的产品，优先纳入升级和创新消费品指南，并用好各领域质量控制和技术评价实验室，建设高水平、专业化第三方质量测试平台，开展质量测评、验证、认证工作。

　　比如，加强服装面料、款式结构、辅助装置等适老化研发设计，开发功能性老年服饰、鞋帽产品；鼓励研发适合老年人咀嚼吞咽和营养要求的保健食品、特殊医学用配方食品；开展居家适老化改造，鼓励老旧小区加装电梯、家庭配备智能安全监护设备。

　　又如，发展抗衰老产业，推动基因检测、分子诊断等生物技术与延缓老年病深度融合，开发老年病早期筛查产品和服务；推动助听器、矫形器、拐杖、假肢等传统功能代偿类康复辅助器具升级，发展智能轮椅、移位机、康复护理床等生活照护产品。

　　再如，完善老少同乐、家庭友好的酒店、民宿等服务设施，鼓励开发家庭同游旅游产品；探索以健康状况取代年龄约束，完善相关规定便利老年人出游，健全投诉举报机制并加强监管。

　　在数智化时代，还有必要推进新一代信息技术以及移动终端、可穿戴设备、服务机器人等智能设备在居家、社区、机构等养老场景集成应用，发展健康管理类、养老监护类、心理慰藉类智能产品，推广应用智能护理机器人、家庭服务机器人、智能防走失终端等智能设备。

　　但也应看到，快速发展的人工智能，如大型语言模型、智能机器人等，可能造成技术与资本对劳动的替代。这种替代对银发经济的影响是复杂的：

　　一方面，银发经济的许多服务（如长期照料）属于劳动密集型工作。目前，实行长期照护保险的国家，如日本、韩国等，深受护工短缺的困扰。如果人工智能与机器人能以更低的成本替代部分劳动，有望在一定程度上缓解劳动力不足的问题。

　　另一方面，技术与资本对劳动的替代会造成在初次分配中劳动报酬的份额缩减，将导致银发产业的消费需求不足问题。

　　“十五五”时期，可进一步采取前瞻性的政策举措来增强银发事业和银发产业的可持续性。

　　第一，鼓励老年人的积极参与。我们在讨论银发经济时，容易将老年人看成被动的被服务者，而忽略老年人也可以成为供给方和参与者。随着老年人占总人口的比例不断提高，老年人日益成为宝贵的人力资源。积极老龄化的过程，本质上是提高老年人生活质量的过程，涵盖健康、参与和保障三大支柱。其中，健康是前提，参与是核心，保障是基础。

　　正如学界同仁反复呼吁的，我们既要重新认识老年人作为消费者的角色，破解金融、保险和旅游康养等行业存在的不合理“年龄歧视”，扩大老龄金融保险和旅游市场容量，重视激发银发经济活力，也要重新认识老年人作为生产者的角色，重视老年人的主动参与性和创造性，破除现有就业与社会经济参与中不合理的“年龄歧视”。

　　第二，丰富发展养老金融产品。比如，支持金融机构依法合规发展养老金融业务，提供养老财务规划、资金管理等服务；丰富个人养老金产品，推进专属商业养老保险发展；发展商业医疗保险和商业长期护理保险，开展人寿保险与长期护理保险责任转换业务试点工作，加强养老金融产品研发与健康、养老照护等服务衔接。

　　第三，完善收入分配格局。“十五五”时期，要努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。这样做，不仅可以为银发产业高质量发展创造条件，也是处理好代际福利均衡问题的基础性工程。

　　第四，鼓励公平竞争和创新。银发经济高质量发展，更多依靠创新与技术进步。科学技术前沿领域的探索，很大程度上依靠科研人员、工程技术人员和企业家的探索。政府政策的一个重点是，鼓励银发产业的研发创新，并为此营造公平竞争的营商环境。