2025年8月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（下称《意见》）。《意见》明确指出，要利用碳市场机制应对气候变化、加快经济社会发展全面绿色转型。

　　《意见》为2024年1月重启的全国温室气体自愿减排机制(CCER)提出了建设目标：2027年全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖；2030年将建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的全国温室气体自愿减排交易市场，形成减排效果明显、规则体系健全、价格水平合理的碳定价机制。

　　CCER2.0：林业碳汇“慢半拍”背后

　　林业碳汇是CCER机制的主要交易品种之一。

　　得益于中国实施的森林保护和大规模植树造林及生态恢复项目，中国森林覆盖率逐年上升。在中国生态系统碳汇增长的大背景下，“种树卖空气”、?将大气中二氧化碳固定在土壤或生物体中以实现碳汇效益“、”林业碳汇成为自愿碳市场的热门话题，被社会和舆论寄予厚望。

　　但不可忽视的是，林业碳汇相比起减排与可再生能源项目，面临着土地合格性、非持久性等诸多问题，并不可能一蹴而就。

　　中国是全球最早参与林业碳汇交易的国家之一。2012年启动的CCER就将造林与再造林、森林管理等林业碳汇项目纳入交易体系。但由于机制存在市场供给及项目信用的问题，2017年CCER第一阶段暂停，在100多个开发的林业项目中，仅有3个林业项目成功登记注册。

　　2024年CCER机制重启以来，吸取了2012年第一阶段林业碳汇发展中的经验教训，将科学有序开发林业碳汇作为林业CCER发展的主基调，在第一批公布的方法学中，仅列入造林与再造林、红树林营造两个林业碳汇方法学。

　　截至2025年8月27日，共有58个林业碳汇项目完成或正在进行项目公示，7个项目通过了第三方机构的审定，其中漠河林业局大兴安岭地区生态林造林碳汇项目于8月27日经过国家审核员审核，正式成为CCER重启后登记的首个林业碳汇项目。

　　与2024年底登记的第一个减排与可再生能源CCER项目相比，林业碳汇项目登记时间足足落后了8个月。而且在国家审核员审核后，4个林业碳汇项目被终止，林业碳汇项目开发周期长、难度大，其复杂性与挑战性可见一斑。

　　从林业碳汇CCER项目缓慢的进程中，可以看到国内林业碳汇发展过程中依然存在的一些问题。

　　首先是地方政府和项目开发方对于林业碳汇风险和不确定性的忽视，这是普遍存在的。

　　项目业主高估林业碳汇，误认为增加森林面积，就能获得森林碳汇，进而高估林业碳汇市场前景，不计成本地进行林业碳汇项目的开发。在已经公示的项目中，不少项目的年碳汇量在2000吨以下，甚至一个项目的预计年度碳汇量仅为每年20吨。这样的碳汇规模，如果扣除项目开发的费用，大概率不会带来收益。

　　其次，林业碳汇项目开发过程中涉及众多利益相关方，林地权属与碳汇权属结构复杂。

　　在26个林业碳汇项目的公众意见征集中，林地权属成为焦点问题。例如，“缺少林权证明文件”、“授权代表及业主信息不全”、“无法证明林权授权”等问题，是项目中普遍存在而这些问题的解决与林权制度改革等政策推进息息相关。

　　最后，林业碳汇项目的开发和审定核查都有专业性门槛。

　　如果专业能力不足，极易导致在开发和审定核查中，难以对没有具体规定但现实存在的问题做出专业判断。目前41个林业碳汇项目公示完成，但仍未完成审定机构的审定报告，由此可以看出审定操作中技术障碍还有很多。

　　对于自愿碳市场的建设，《意见》延续了CCER重启后坚持的林业碳汇“科学有序”发展的基调，强调自愿碳减排项目的诚信原则，《意见》要求自愿碳减排项目业主、审定与核查机构要恪守诚信原则，严格落实承诺事项，主动接受社会监督。这与《巴黎协定》下的国际统一碳市场建设和全球自愿碳市场格局重塑的方向高度契合。

　　地方碳试点林业碳汇面临大整合

　　中国的林业碳汇交易自启动以来，从主要参与联合国清洁发展机制(CDM)和国际自愿碳市场交易为主，逐渐过渡到以CCER和地方碳市场试点交易为主。

　　虽然CCER具备相对较高的标准和影响力，受到市场的关注，但中国绝大多数林业碳汇项目交易，都还是在地方碳试点市场完成。

　　国际环保机构绿色和平与苏州碳中和国际研究院今年发布的报告《减碳绿途：通向中国高质量林业碳汇交易之路》发现：在地方碳试点交易中，林业碳汇在广东省碳普惠制核证减排量(PHCER)、福建省林业碳汇减排量(FFCER)等地方碳试点交易中形成了一定交易规模，重庆碳交易试点批准了一批林业碳汇相关的方法学，并有小规模的林业碳汇交易；这些地方碳试点的林业碳汇项目开发的标准和监督，都明显低于CCER的相关标准和要求。

　　研究还发现，建立林业碳汇交易平台，也是各地在进行林业碳汇开发试点中热衷于开展的工作，在全国18个林业碳汇试点市（县）中，大多数都有建立区域林业碳汇交易的计划。

　　中国已经开始推动高质量CCER市场建设的步伐，林业碳汇的开发和交易将逐渐形成统一的市场。而地方碳试点中的林业碳汇项目，也有必要对标CCER标准和要求，提高地方碳试点中林业碳汇项目的信用。避免林业碳汇交易中的“劣币驱逐良币”。

　　《意见》对于统筹好全国碳排放权交易市场和有关地方试点开展的碳市场也提出了具体措施。鼓励碳排放权交易试点市场在扩大覆盖范围、完善市场调节机制、创新监管手段、健康有序发展碳金融等方面先行先试，为全国碳排放权交易市场建设探索经验。建立定期评估和退出机制，不再新建地方或区域碳排放权交易市场。这表明，未来地方碳试点交易中可以先行先试新机制，而非和国家自愿碳市场形成双轨。

　　随着自愿碳交易市场的定位逐渐清晰，中国自愿碳市场在承载减少碳排放，应对气候变化职能的同时，还将承载生物多样性保护和生态产品的价值转化的职能。完善和提高自愿碳市场的信用水平，才能确保碳市场的可持续发展，也能够推动中国自愿碳市场与国际接轨。