5月28日，上海市人大常委会审议通过《上海市发展规划条例》（下称《条例》）。《条例》将于2025年7月1日开始施行。

　　这是上海首次为发展规划工作立法，在此之前，上海的发展规划都是按照工作惯例接续推进。

　　今年是“十四五”的收官之年，也是“十五五”规划编制的关键时期，这部地方性法规的出台，将促进上海“十五五”规划编制实施。解放日报·上观新闻记者专访了上海市宏观经济学会会长、上海市“十五五”规划专家咨询委员会专家王思政。在他看来，“十五五”规划编制无疑是近几次发展规划中复杂程度最高的一次，规划协同、形成合力尤其重要，这也是法规出台的重要背景。

为规划立法十分迫切

　　提问：从1953年至今，中国一共编制实施了14个五年规划（计划），五年规划的接续实施已经成为实践惯例，上海为何要为规划单独立法？

　　王思政：的确，制定实施五年规划已经成为我国经济社会发展的惯例，虽然这套制度最早是借鉴苏联模式，但中国已经坚持了70多年，这在世界上是独一无二的。

　　在实际操作中，五年规划会遇到很多需要协同、平衡的问题。一个明显的例子是，五年规划是按照日历年度五的整数倍推进，与我们的党代会时间、政府换届时间错开。如何保证规划实施的延续性很重要。

　　再比如说，政府很多部门都有专项规划，包括产业、人口、能源、财政、土地、金融等方面。专项规划应该要与发展规划相协调，这样才能将资源利用最大化，把发展规划真正落实到位。

　　提问：具体来看，《条例》的出台对发展规划编制工作有什么帮助？

　　王思政：为规划立法是一件迫切的事，之前上海好几次想做。今年4月底，国家发展规划法草案已经公开征求意见，上海现在出台地方性法规恰逢其时。

　　总的来看，《条例》以法律法规的形式，从制度层面完善发展规划的制定、实施工作，为提升规划质量提供了法治保障。

　　首先，《条例》明确了发展规划的功能定位。因为其他规划需要与发展规划进行协调，所以规划体系的梳理十分重要。这次通过立法，第一次以法律法规的名义明确，发展规划在推动经济社会高质量发展中是起着战略导向作用的，从而理顺了规划体系，工作机制也更明确了。

　　其次，《条例》明确了规划编制的程序，进一步强调了要与国家高质量发展相呼应，要提高规划的质量。比如说，虽然过去我们在规划编制时也会做前期研究，但没有以法律法规的形式明确。这次立法提出“加强对人口、土地、海域、能源等资源要素的测算和统筹，加强成本预算绩效管理”“健全公众参与机制”“健全专家咨询论证制度”等说法，明确了规划编制的流程，有利于提升规划的科学性、民主性。

　　第三，《条例》特别强化了规划的实施部分，有助于避免“编完就完”的情况。规划的编制只是第一步，我们希望建立规划的全生命周期管理体系，包括工作的推进机制、目标的分解和滚动落实、实施的监测评估体系等，都需要以法律法规的形式明确下来。

规划协同尤为关键

　　提问：你提到在国家立法前，上海就有推出规划地方性法规的想法。为什么地方比国家的立法需求更加急迫？

　　王思政：因为在规划落实的操作层面，地方往往会碰到更多问题，如发展规划需要和土地、城建、金融等宏观调控领域协同。但是近年来，这些领域的法律不断完善，反而是发展规划的法律缺位，导致地方在规划落实过程中，碰到很多因规划协同不够而难以操作的情况。

　　现在有时会遇到，政策单个去看很有道理，但是放在一起整体效应却出了问题。这在经济学上有一个术语，叫“合成谬误”。这个问题已经引起了中央的注意，在近两年的中央经济工作会议、政府工作报告中，多次强调“增强宏观政策取向一致性”，就是为了增加政策的协同性，让政策形成合力。

　　实际上，发展规划应该是最强调协同的规划，因为发展规划涉及方方面面，宏观微观问题都会涵盖到。上海的发展规划除了促进不同部门间的协同，还有区与市的协同、市与区域的协同、市与国家的协同，规划协同非常重要。

　　提问：为了提升规划协同性，这次《条例》有什么具体要求？

　　王思政：强化规划协同，《条例》主要是通过明确规划的功能定位实现。比如《条例》第九条规定，本市健全国民经济和社会发展规划制度体系，强化规划衔接落实机制，发挥发展规划战略导向作用，强化国土空间规划基础作用，增强专项规划和区域规划实施支撑作用。

　　理论上，一个城市经济社会发展规划，都是先有功能规划，再有空间规划、专项规划。比如美国的硅谷，就是先有科技产业聚集，然后再完善城市空间布局。

　　另外，此次立法还有一个亮点，即明确了上海与长三角有关省市建立规划协同机制。我们做规划一直讲“上海的大部分规划内容都是国家战略”，所以上海发展规划和区域、国家协同非常重要。这些方面在此次立法中都有明确的体现。

“十五五”规划复杂程度高

　　提问：当前正值“十五五”规划编制关键时期，《条例》此时出台有什么深意？

　　王思政：为规划立法，对上海“十五五”规划尤其关键，因为“十五五”规划应该说是最近几次五年规划中最复杂的一次，难度非常大。

　　这是由内外部因素导致的。内部来说，党的二十大提出2035年要基本实现社会主义现代化，“十五五”规划也会涉及十年目标的展望，这是重要节点上的规划。

　　外部来说，现在全球经济形势变化迅速，上海又是一个外向型经济的城市，百年大变局的背景下，我们还是要做好自己的事，要练好内功，所以规划是一个非常重要的抓手。

　　提问：从这次《条例》能看出上海“十五五”规划的哪些重点方向或者编制思路？

　　王思政：这次《条例》有一个特色，非常强调对重大项目的要素保障，明确了要对列入发展规划重大项目的土地、海域、能源等需求优先予以保障。

　　规划重大项目是上海发展的一条成功经验。回顾过去，上海每一个发展规划中都会建设几个龙头产业项目，如钢铁、电梯、轿车、大船、大飞机、芯片和新能源项目等，由此带动整个产业链、产业生态的发展，催生大量中小微企业，形成产业和服务大军，促进人口规模和经济流量增长，逐渐形成“五个中心”。

　　但重大项目的落地也会面临很多阻碍，此时以法律形式强化要素保障很有必要。当前经济发展形势变化非常迅速，我们必须要促进财政、土地、金融、能源等方面的要素高效配置，发挥合力，才能推动规划的真正实施落地。