近日，美国商务部对来自马来西亚、越南、泰国和柬埔寨四国光伏产品的反补贴调查作出终裁，其中对来自柬埔寨的光伏产品征收最高达3403.96%的反补贴税。不出意外，美方在裁决中又拿中国说事，在3403.96%的税率中，调查机关认定1940.23%的税率系源自中国的“跨国补贴”。天文数字般的裁决再一次刷新了世界反补贴调查税率的上限，也开启了美国反补贴调查无视世贸规则的下限。
一、滥用“不利可获得事实”
这个税率用国际贸易法的行话来说，是A出来的，英文全称是“Adverse Facts Available”。通俗来说就是美国商务部基于“不利可获得事实”人为算出来的。在所有终裁认定的柬埔寨企业获得的17个补贴项目中，有七个项目被A出完全相同的471.25%的补贴幅度。这一惊人的补贴幅度意味着柬埔寨企业每出口一美元光伏产品，柬埔寨政府都要补贴该企业三十四美元。这个补贴力度不仅柬埔寨政府做不到，即使是像美国这样财大气粗、随便印美钞的国家也不可能有这个财政能力，以这样的力度去补贴任何一个企业。
世贸组织专家组和上诉机构在诸多案例里反复强调，调查机关使用“可获得事实”的目的是填补缺失信息，而不是惩罚应诉企业；并且调查机关使用“可获得事实”时有义务保证其选择使用的替代数据的合理性和相关性，并说明理由。美国商务部在本案中将某一个被A出来的补贴项目471.25%的补贴幅度，不假思索地刻意适用到另外六个其他补贴项目上，完全无视该项目与其他六个被指控的补贴项目在性质、方式和用途等事实方面的不同之处。美国商务部在终裁里反复强调的不是如何获得与本案相关的合理事实以弥补缺失信息，而是如何通过选择一个可以获得的“最高”税率，通过多个项目的数字累加，计算出一个禁止性的反补贴税率来惩罚应诉企业，这种做法完全置世贸规则于不顾，构成了对“不利可获得事实”的滥用。
二、妄用跨国补贴调查
那个首先被A出471.25%补贴幅度的补贴项目名称是中国政府通过跨境的方式向柬埔寨企业提供硅片产品。这也是自2024年4月美国反补贴法规修订生效以后，美国商务部首次在涉及其他国家的反补贴调查中针对来自中国的原材料和贷款发起跨国补贴调查。与美国之前对跨国补贴调查持严格限制的态度截然相反，美国商务部在反补贴法规修改后，完全放开了跨国补贴调查。截至目前，至少已经在9起反补贴调查中发起针对中国的跨国补贴调查。
美国发起的跨国补贴调查涉嫌违反世贸组织的《补贴与反补贴协定》中关于地域限制的规定，因为该协定从未意图适用于所谓的“跨国补贴”。该协定第1.1(a)(1)条和第2.1条通过“在一成员领土内”或“授予机关管辖范围内”等表述，对可诉补贴的认定设定了明确的领土范围限制。如果这一点仍存争议，该协定第62号脚注则明确说了“受益企业应位于提供补贴的成员的领土内”。这意味着，提供补贴的主体与受益企业必须位于同一个成员的领土范围之内。美国商务部将位于其他国家的中资企业从中国境内的国有银行获得的贷款或从国有企业获得的原材料认定为补贴，涉嫌违反《补贴与反补贴协定》中的地域限制。
为了强行与中国扯上关系，美国商务部搬出了一个早在2017年就已失效、与涉案中资民营光伏企业毫无关联的《中央企业境外投资监督管理暂行办法》。基于该《暂行办法》，美方以少数民营光伏企业存在极少量国有投资基金为由，认定中国民营光伏企业为国有控股或国有投资企业，进而得出一个荒谬结论：这些身在东南亚的中资民营企业都属于补贴授予机关-中国国有银行和国有企业的管辖范围。
三、扰乱国际经贸合作
跨国贸易和投资行为的国际法治环境根植于对多边规则的信任和合理预期，美国滥用不利可获得事实、妄用跨国补贴调查给跨国贸易和投资行为带来极大的不确定性和冲击。因为海外中资企业，一旦从中国购买生产投入物或从中国的银行获得贷款，都有可能被美国商务部认定存在跨国补贴。这一做法变相要求出海的中资企业在资金链和供应链上“去中国化”，给正在变化中的全球产业链供应链带来很大的冲击。
跨国补贴调查也加剧了美国反补贴调查针对其他世贸组织成员的滥用，扰乱当地的营商环境。比如本次美国对光伏产品反补贴调查所涉及的四个东南亚国家是近年来中国企业出海的重要目的地。美国将针对中国反补贴调查中的一些不合理不合法做法全盘照抄过来，用在那些在东南亚投资的中资企业身上，不仅损害了中国企业的利益，也严重破坏了东南亚国家的投资环境的可预期性。如果任由这一做法扩散，任何一个世贸组织成员都将成为跨国补贴调查的受害者，国与国之间的正常经贸往来也将被阻碍。
四、结论
美国作为最早实施反补贴制度的国家之一，曾经引领和推动反补贴制度在多边规则中的发展与演变，对于维护公平竞争的国际贸易环境发挥了不可替代的作用。然而，近年来，在世贸组织规则无法有效约束美国的情况下，美国滥用“不利可获得事实”、妄用跨国补贴调查，再创了关税数字游戏的“新高度”。这一做法不仅不符合法律规定，也违背了最基本的经济常识，扰乱了全球产业格局与市场分工，阻碍了正常的国际经贸合作。
