为预防和制止公用事业领域垄断行为，维护市场公平竞争，保护消费者利益和社会公共利益，市场监管总局起草了《关于公用事业领域的反垄断指南（征求意见稿）》（以下简称《指南》），于8月20日面向社会公开征求意见，意见反馈截止日期为2025年9月3日。专家表示，该《指南》明确了公用事业领域反垄断执法的基本原则，细化了垄断行为的分析框架和考量要素，有助于进一步提升公用事业领域反垄断监管效能。

　　公用事业，是为社会公众生产生活提供必需的普遍性商品或者服务的一系列行业的统称，包括供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理、广播电视、公共交通等行业，多数具有自然垄断环节。

　　“由于公用事业的公共性、地域性、政策性等特点，其垄断行为的类型、表现和损害均呈现一定特殊性，有必要聚焦公用事业领域垄断问题，制定专门的反垄断指南，进一步把握公用事业领域特点和市场竞争规律，细化垄断行为认定规则，增强反垄断执法的科学性、针对性和有效性。”市场监管总局反垄断执法一司相关负责人表示。

　　中国人民大学法学院教授、国务院反垄断反不正当竞争委员会专家咨询组成员孟雁北分析，《指南》在总结反垄断执法实践经验的基础上，针对公用事业领域突出的垄断问题，通过共七章45条的规定，对公用事业领域垄断协议、滥用市场支配地位的整体分析框架、具体行为表现和认定标准以及经营者集中的分析框架和审查重点作出了细化规定，同时还规定了公平竞争审查、制止滥用行政权力排除、限制竞争行为、经营者法律责任等内容，形成我国公用事业领域事前事中事后全覆盖的反垄断制度规则体系，系统性地构建了我国公用事业领域反垄断监管制度。

　　“《指南》强调依法科学监管，准确把握公用事业领域商业模式、经营方式和竞争规律，详细阐述垄断协议、滥用市场支配地位等行为的整体分析框架，同时充分考虑到公用事业领域较强的政策性特征，为公用事业经营者提供其行为合理性的抗辩空间。”浙江理工大学法学与人文学院二级教授、浙江省公平竞争政策与反垄断研究院院长王健表示。

　　《指南》列举了认定滥用市场支配地位行为时常见的“正当理由”及通常不能认定为“正当理由”的情形。正当理由可以考虑的相关因素如：有关行为为法律、法规所规定，符合正当的行业惯例和交易习惯等。《指南》明确规定了一般不能认定为“正当理由”的情形。例如，针对实践中有公用事业经营者以保障安全为由实施限定交易、搭售等滥用市场支配地位行为的，《指南》专门明确，没有法律、法规依据，以保障安全为由实施滥用市场支配地位行为的，一般不能认定为正当理由，除非经营者能够证明该行为为保障安全所必需。

　　在王健看来，公用事业领域垄断行为属于系统性问题，不能仅依靠反垄断执法机构监管执法，还需协调好与行业监管部门、司法部门等的关系，多管齐下，综合治理。

　　《指南》规定，反垄断执法机构在调查期间发现公用事业经营者涉嫌违反行业监管法律、法规的，将问题线索移交行业监管部门。同时，《指南》还规定，对调查期间发现的公用事业领域违法违纪和犯罪问题，及时交纪检监察机关、公安机关处理。对公用事业经营者实施垄断行为严重损害社会公共利益的，反垄断执法机构还可以将有关情况告知检察机关。

　　“这些规定能够使反垄断执法机构与行业监管部门、司法部门等针对公用事业领域垄断行为形成规制合力，有助于进一步提升公用事业领域反垄断监管效能。”王健说。