进一步保障与改善民生，除了强化对重点困难群体的兜底功能外，还要扩大受惠人群的覆盖范围，同时要注重推动社会保障、公共服务以及社会服务的提质增优。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发《关于进一步保障和改善民生着力解决群众急难愁盼问题的意见》（下称《意见》），从制度改革与机制创新的高度，全方位提出了为民众做好事、办实事、解难事的系列新举措，广大群众的生活幸福感、成就获得感以及社会安全感由此有望得到显著而切实的提升。

　　增强社会保障公平性兜住民生底线

　　在现代化进程中不断健全和完善社会保障制度是所有现代化国家的“标配”。就我国而言，虽然建成了世界上规模最大的社会保障体系，多达10.7亿人参加基本养老保险，超13.2亿人参加基本医疗保险，但是城乡之间、行政事业单位与企业之间、国有企业与私有企业之间、稳定工作人员与灵活就业人员之间，基本养老保险实际领取数额却存在不小差别，特别是在灵活就业群体中，囿于基础收入与基本生存的限制，基本养老保险断供、弃供现象十分突出，对此，《意见》将增强社会保障公平性放在首位，提出有效扩大社会保障覆盖面，同时列明了需要重点救助与帮扶的群体。

　　作为社会保障体系中的核心主体，社会保险扩面增效无疑在《意见》中得到了最为显著的强调，《意见》首先提出要稳妥有序提高城镇就业人员社会保险比例，特别是要优化城乡居民基本养老保险缴费档次设置，合理确定缴费补贴水平，适当增加缴费灵活性，并健全多缴多得激励机制。不仅如此，更为亮眼的制度创新是，针对灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社会保险制度健全问题，《意见》明确全面取消在就业地参加社会保险的户籍限制，健全参保激励约束机制，完善转移接续机制，同时强调对符合条件的高校毕业生、就业困难人员等予以社会保险补贴。

　　由于医疗保险与参保人员的基本养老保险紧密挂钩，《意见》提出要健全城乡居民基本医疗保险筹资机制，推动缴费与城乡居民人均可支配收入相挂钩，对连续参保和当年零报销人员按规定提高次年大病保险最高支付限额，并有序推进职工基本医疗保险个人账户跨省共济。不仅如此，《意见》还特别强调要继续将技能提升补贴申领对象放宽至领取失业保险金人员，并支持引导有条件的地方将生育保险生育津贴按程序直接发放给参保人。除此之外，《意见》明确加强社会保险与社会救助、社会福利制度衔接，也就是说困难家庭与低收入人口在享受社会保险补贴的同时，还将在低保收入供给、生育以及养老等方面接受到特殊照顾。

　　加强低收入群体的“兜底”，重点是要提升“兜准”效应，《意见》提出制定低收入人口认定办法、低收入家庭经济状况核对办法，全面开展低保边缘家庭、刚性支出困难家庭认定，并充分运用大数据比对与实地摸排相结合等方式，加强动态监测预警，及时将符合条件的群众纳入“兜底”范围，在此基础上，《意见》强调了两个“最低标准”，即合理确定调整最低生活保障标准，与城乡居民人均消费支出相挂钩，同时完善最低工资标准调整机制，合理提高最低工资标准。特别是对农村低收入人口，《意见》明确提出实施提能增收行动，也就是主要依靠发展和壮大产业转移与稳定就业，并通过实用性培训提升就业技能，实现与强化开放式帮扶。

　　提高基本公共服务均衡性提升民生质量

　　基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的与经济社会发展水平和阶段相适应的服务。享有基本公共服务是公民的基本权利，保障人人享有基本公共服务则是政府的重要职责。但是，由于历史原因，我国基本公共服务的非均等化现象目前依然较为突出。除基本养老保险供给外，公共教育与文化体育、劳动就业与创业、医疗卫生、住房安置、养老保障等产品在城市与农村、大城市与小城市、城市常居人口与流动人口等之间的分配，存在着较大差异，由此不仅形成了一些地区基本公共服务的供给不足，也出现资源配置不合理与使用效率低的问题。

　　《意见》首先明确要全方位提高基本公共服务质效，推动基本公共服务供给与人口变化相协调，按照服务半径合理、规模适度、功能适用、保障有力要求，优化服务设施建设和运行管理。一方面，《意见》提出要建立健全存量公共服务设施统筹利用机制，以县域为基本单元，全面推进公共服务规划布局、设施建设、资源配置、人才调配城乡一体化；另一方面，《意见》强调根据经济社会发展水平和财政可承受能力，适时将涉及群众切身利益的增量服务事项纳入国家基本公共服务标准，并优化基本公共服务供给方式，符合条件的新增基本公共服务事项优先以政府购买服务方式提供。

　　更为重要的是，《意见》提出运用转移支付机制支持面向艰苦偏远地区农村提供形式灵活的基本公共服务。为提高基本公共服务的配置与供给效率，《意见》提出依据国家基本公共服务标准，细化制定分地区分领域基本服务项目清单、基本质量标准、均衡评估办法，同时推动数字智能技术与公共服务深度融合，加快信息数据互通共享，推进常用服务事项取消户籍地限制全国通办，扩大优质数字公共服务资源覆盖面。

　　除城乡间劳动性流动人口一直保持活跃状态外，随子女迁移以及基于照看老人和小孩的生活性流动人口规模也日益庞大，《意见》因此特别提出推行由常住地提供基本公共服务，即采取常住地直接提供、跨区域协同经办、完善转移接续等方式，逐步将基本公共服务调整为常住地提供。不仅如此，《意见》提出推动人口集中流入地城市“一城一策”制定常住地提供基本公共服务实施办法，尤其重点强调要推动符合条件的农业转移人口享有同迁入地户籍人口同等权利，并在加大保障性住房供给的基础上，要稳步推进灵活就业人员参加住房公积金制度。

　　扩大基础民生服务普惠性优化民生结构

　　民生服务是一个内容十分庞大、诉求差异化显著的复杂工程，由于公共财力的制约，无论是服务领域还是服务产品的建设与供给都不可能一蹴而就和齐头并进，只能在关键环节与重点部位进行优先突破，为此，《意见》选取了教育、医疗和养老托育三大领域作为扩面、提质与增优的重点领域，明确提出扩大基础民生服务普惠性。

　　在教育发展方面，《意见》首先明确实施基础教育扩优提质行动计划，通过挖潜扩容扩大现有优质中小学校、公办幼儿园学位供给，将义务教育基础薄弱学校纳入优质学校集团化办学或托管帮扶，并用5年左右时间，逐步实现义务教育学校标准化建设全覆盖。作为对基础教育的重要衔接，《意见》提出新建改扩建1000所以上优质普通高中，重点改善县域普通高中基本办学条件，同时加快扩大优质普通高中招生指标到校比例，主要依据学生规模分配到区域内初中学校，并向农村学校等倾斜。

　　对于高等教育，在明确了提质扩容原则的基础上，《意见》提出支持布局新型研究型大学和高水平中外合作办学，逐步提高优质高校本科招生规模，而为了提高高校学生就业率，《意见》指出，要全面深化产教融合改革，引导高校面向经济社会发展需要完善学科专业设置调整机制，强化行业企业实践培养，支持高校针对社会急需紧缺技能开展“微专业”建设，增强学生就业创业能力。

　　在医疗建设方面，资源共享与扩容下沉成为了最重要的关键词。在提出优化区域医疗中心建设模式、管理体制和运行机制以及推进优质医疗资源区域均衡布局总体原则的前提下，《意见》明确实施医疗卫生强基工程，推动城市医疗资源向县级医院和城乡基层下沉，逐步实现紧密型县域医共体建设全覆盖。除了强调支持高水平医院人员、服务、技术、管理等向基层医疗卫生机构下沉，推进城市医联体建设外，《意见》重点指出支持高水平医学人才向县级医院下沉，因地制宜培育办好基层特色专科，提高常见病多发病诊治水平，推动基层医疗卫生机构提高服务能力；基于县级以下乡村地区空间分散的核心特征，《意见》提出推动建立远程医疗服务网络，推广“分布式检查、集中式诊断”医疗服务模式。

　　在养老托育方面，《意见》提出以失能老年人照护为重点，提高养老服务机构医养结合服务能力，增加护理型床位供给，明确了新建养老机构护理型床位占比原则上不低于80%的硬性要求，同时《意见》支持普惠养老服务增量资源向社区倾斜，增强日间照料、康复护理、上门服务等能力，积极发展家庭养老床位，完善家庭养老支持政策，尤其要引导有条件的乡镇敬老院向社会提供服务，优先满足孤寡、残障失能、高龄留守和低保家庭老年人照护需求。相比于养老建设要调动更多社会力量的参与主体，对于托育领域的扩容，《意见》强调要多渠道增加公建托位供给，大力发展社区嵌入式托育和家庭托育点，支持有条件的幼儿园延伸发展托育服务，用10年左右时间，推动有条件的大城市逐步实现嵌入式等普惠托育覆盖80%以上社区。

　　作为对“一老一小”普惠服务的重要政策激励，《意见》提出要推动各地多渠道扩大“一老一小”服务低成本场地设施供给，支持“一老一小”服务机构提供质量有保障、价格可承受、运营可持续的普惠服务，并强调完善普惠养老、普惠托育服务价格形成机制，对基本服务收费加强引导。尤其是在托育政策方面，《意见》提出推动普惠托育纳入企事业单位职工福利体系，用人单位开展普惠托育服务的有关支出，按规定从职工福利费中列支，用人单位工会经费可以适当补充。

　　提升多样化社会服务可及性扩充民生福祉

　　无论是公共产品还是商业产品，供给端都应当体现出多样化与多元化色彩，让社会大众在需求端可以拥有更多的选择余地以及消费拓展空间；不仅如此，服务产品的供给还要体现出便捷化与便利化特征，让民众消费与体验过程变得更短与更可及，最大化地降低民众获取社会服务的成本，也只有这样，产品服务才更有价值，才可创造出更踊跃的需求，《意见》为此提出了提升多样化社会服务可及性的发展目标。

　　首先，《意见》指出要发展群众家门口的社区服务，即以社区为主场景主阵地，通过统筹整合各类便民服务资源，推进服务设施的复合利用，完善社区嵌入式服务设施，实现一站式便民服务，其中重点支持养老、托育、家政、助餐、助残等普惠社会服务进社区，而为了充分利用社会化资源，《意见》明确允许提供社区群众急需服务的经营主体在确保安全规范前提下租赁普通住宅设置服务网点，尤其是创建群众可感可及的社区公共活动空间。

　　其次，《意见》明确提高多样化生活服务品质，一方面，要完善全民健身公共服务体系，推进体育公园、健身步道等建设，支持社会体育场地建设，发展功能复合的多用途运动场地，稳步增加体育场地供给；另一方面，积极推动将利用率高的中小型体育场馆、全民健身中心向社会免费或低收费开放，支持有条件的博物馆、图书馆、美术馆等文化场馆夜间开放；此外，要支持有条件的地区依托户外运动优质资源和优势项目，打造设施完善、服务优质、赛事丰富的高质量户外运动目的地，建设起覆盖城乡、实用便利、服务高效的全民阅读设施网络。

　　最后，《意见》强调促进包容共享发展。一方面，遵循儿童优先原则和儿童友好理念，提升儿童福利服务机构日常生活照料、基本医疗、基本康复、教育权益保障、社会工作能力，同时深化“爱心妈妈”结对关爱，帮助解决留守儿童、困境儿童亲情陪伴、安全照护等方面的实际问题；另一方面，要完善青年发展促进政策，为青年在求学工作、婚恋生育、社会融入等方面提供更多支持，同时清理取消限制老年人社会参与的不合理政策规定，支持推广“以老助老”服务模式。

　　策应包容共享理念，在硬件建设方面，《意见》不仅提出要全面推进城乡公共空间适儿化、适老化和无障碍改造，而且明确支持在保障性住房中加大兼顾职住平衡的宿舍型、小户型青年公寓供给，同时大力发展老年用户友好的智能技术产品和应用，并推动公共设施、居民住宅等多层建筑加装电梯。

　　（作者系中国市场学会理事、经济学教授）