21世纪经济报道记者周潇枭北京报道6月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅对外发布《关于进一步保障和改善民生着力解决群众急难愁盼的意见》（下文简称《意见》）。

　　《意见》指出，为进一步保障和改善民生，着力解决群众急难愁盼，推动民生建设更加公平、均衡、普惠、可及，现提出十条具体意见。

　　具体包括：有效扩大社会保障覆盖面、加强低收入群体兜底帮扶、全方位提高基本公共服务质效、推行由常住地提供基本公共服务、推动教育资源扩优提质、推进优质医疗卫生资源共享、大力发展“一老一小”普惠服务、发展群众家门口的社区服务、提高多样化生活服务品质、促进包容共享发展等十条意见。

　　《意见》明确指出，各地要强化责任落实，坚持尽力而为、量力而行，优化财政支出结构，强化基本民生财力保障，持续完善教育、卫生健康、社保、就业等重点民生领域支持政策，切实兜住兜牢民生底线。

　　据21世纪经济报道记者了解，此前社会民生领域政策，以部门文件居多。这是首个中央层面出台的民生领域综合性文件，将成为未来一段时间引领民生工作的重要指引。

　　推动更多资金“投资于人”

　　《意见》围绕“公平、均衡、普惠、可及”四大原则，推出了系列务实举措。

　　具体包括：健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社会保险制度，全面取消在就业地参加社会保险的户籍限制。制定低收入人口认定办法、低收入家庭经济状况核对办法，全面开展低保边缘家庭、刚性支出困难家庭认定。推动人口集中流入地城市“一城一策”制定常住地提供基本公共服务实施办法，推动符合条件的农业转移人口享有同迁入地户籍人口同等权利。新建改扩建1000所以上优质普通高中，重点改善县域普通高中基本办学条件。完善基本医疗保险药品目录调整机制，制定出台商业健康保险创新药品目录，更好满足人民群众多层次用药保障需求。

　　南开大学社会建设与管理研究院教授关信平表示，过去二十多年里，我国社会政策体系逐渐完善，形成了中央与地方协同负责、各部门分工合作的政策体系。但是，总体来看我国社会政策总体框架和顶层设计不够完整，是导致社会政策均衡性和协调性不足的原因之一。《意见》从完善社会政策框架体系的视角对保障和改善民生的政策提出综合性要求，将社保、教育、卫生与健康、就业、养老、育幼、助残等方面的社会政策纳入一个总体政策框架中，开启了按照统一目标及原则对社会政策进行顶层设计和统筹安排的综合性决策路径。

　　国家发展改革委宏观经济研究院研究员魏国学表示，2024年我国劳动年龄人口平均受教育年限达到11.21年，人均预期寿命达到79岁，全国居民人均可支配收入达到4.13万元，恩格尔系数近十年来总体保持在30%以下，人民对美好生活的向往从“有没有”转向“好不好”，民生需求呈现多样化、多层次、多方面等特点。2024年，消费对我国经济增长贡献率为44.5%，继续为经济发展的第一拉动力，其中人均服务性消费支出占比46.1%。我国居民消费提质扩容潜力巨大，努力办好各项民生事业，扩大社会保障覆盖面，发展养老托育、文化体育、家政等群众急需的民生服务，让老百姓的日子越过越好，有利于增强经济发展内生动力。当前，须强化宏观政策民生导向，推动更多资金“投资于人”、服务于民生，在民生保障中发现、培育和打造新的经济增长点，促成经济发展和民生改善的良性循环。

　　“急难愁盼，就是要奔着问题去，统筹解决群众反映强烈、迫在眉睫的民生痛点。比如，全面开展低保边缘家庭、刚性支出困难家庭认定，加强兜底帮扶，让困难群众感受到民生温度。比如，新建改建扩建1000所以上优质普通高中，扩大优质普通高中招生指标到校比例，逐步提高优质高校本科招生规模，努力创造条件让更多孩子能够‘上好学’，缓解升学焦虑。再比如，推行由常住地提供基本公共服务，就是要逐步推动进城务工人员享有与户籍人口同等的基本公共服务权利”，魏国学进一步表示。

　　有效扩大社会保障覆盖面

　　十条民生保障意见，排在第一的是社保。

　　《意见》明确指出，有效扩大社会保障覆盖面。强化社会保险在社会保障体系中的主体作用，健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社会保险制度，全面取消在就业地参加社会保险的户籍限制，健全参保激励约束机制，完善转移接续机制，稳妥有序提高城镇就业人员参加职工基本养老保险和医疗保险比例。优化城乡居民基本养老保险缴费档次设置，合理确定缴费补贴水平，适当增加缴费灵活性，健全多缴多得激励机制。对符合条件的高校毕业生、就业困难人员等予以社会保险补贴。健全城乡居民基本医疗保险筹资机制，推动缴费与城乡居民人均可支配收入相挂钩，对连续参保和当年零报销人员按规定提高次年大病保险最高支付限额，有序推进职工基本医疗保险个人账户跨省共济。

　　社会保障伴随工业化、城市化而兴起，承担着民生保障安全网、社会运行稳定器、经济运行减震器等作用，相对完备的社保体制是现代化国家的基本配备。人社部数据显示，截至2024年底，我国基本养老、失业、工伤保险参保人数分别达到10.7亿人、2.5亿人、3亿人。其中，快递、外卖、网约车司机等平台从业人员，参保人数已经超过1000万人。

　　中国社会保障学会副会长、南京大学教授林闽钢表示，《意见》聚焦将更多人群纳入社会保障覆盖范围，实现社会保障制度全覆盖。当前，灵活就业人员、农民工、新就业形态人员就业变动大、工作稳定性低，由此带来收入连续性差、容易出现断缴等问题，如何有效保障这部分群体的社保权益是实现社保制度全覆盖的关键。《意见》以增加灵活就业人员、农民工、新就业形态人员的社会保障制度灵活性为重点，旨在提升社保制度的弹性设计和包容性管理。适当增加缴费灵活性，在经济状况好时，可以选择较高的缴费档次；在经济状况不好时，也能选择较低的缴费档次。

　　《意见》明确指出，加强低收入群体兜底帮扶。充分运用大数据比对与实地摸排相结合等方式，加强动态监测预警，及时将符合条件的群众纳入社会救助范围。制定低收入人口认定办法、低收入家庭经济状况核对办法，全面开展低保边缘家庭、刚性支出困难家庭认定。

　　林闽钢表示，社会救助是社会保障体系中兜底性、基础性的制度安排。运用大数据对比与实地摸排相结合的方式，通过低收入人口动态监测信息平台和数据库，动态掌握低收入家庭经济状况，及时将符合条件的群众纳入社会救助，应保尽保、兜准兜好基本民生底线。

　　“以人为中心”提供基本公共服务

　　《意见》明确指出，推行由常住地提供基本公共服务。采取常住地直接提供、跨区域协同经办、完善转移接续等方式，逐步将基本公共服务调整为常住地提供。推动人口集中流入地城市“一城一策”制定常住地提供基本公共服务实施办法，推动符合条件的农业转移人口享有同迁入地户籍人口同等权利。

　　有经济学者对21世纪经济报道记者表示，2024年我国城镇常住人口占比达到67%，而城镇户籍人口占比只有50%，这意味着近3亿人口不能在常住地平等享受与户籍人口均等的基本公共服务。逐步将基本公共服务调整为常住地提供，这充分尊重国情和各地实际，有利于积极稳妥实现政策目标。推动人口集中流入城市“一城一策”制定实施办法，明确了流入城市的责任，提出“一城一策”的方针以及梯度供给的可行路径。

　　21世纪经济报道记者注意到，除了上述由常住地提供基本公共服务，《意见》还有多处规定也在强调基本公共服务与人口变化趋势相适应。比如，推动基本公共服务供给与人口变化相协调，按照服务半径合理、规模适度、功能适用、保障有力要求，优化服务设施建设和运行管理。推动高等教育提质扩容，新增高等教育资源适度向中西部人口大省倾斜。

　　上述经济学者进一步表示，过去有些地方在远离城市中心区的地方建设面积大、床位多的养老机构，使得老人就医和家属探望很不方便，进而带来床位闲置的问题。近年来，一些城市更加注重在社区嵌入养老服务功能，这些养老服务因为半径合理而更加便捷可及，因符合老百姓需求而高效利用。另外，《意见》还明确要以县域为单位全面推进基本公共服务城乡一体化。因为第七次人口普查数据显示，我国县域常住人口约7.48亿人，占总人口比重为52.9%。以县域为单位，是以城带乡、推进公共服务城乡一体化，是推进以人为本的新型城镇化的大势所趋和内在要求。

　　当前，我国要进行增量改革，继续加大民生投入。民生投入的增量，应注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，将有限资源重点投入到“保基本”上。为了既有效提高人民群众的保障水平，又预防社会支出的过快增长，要更加强调社会支出的资金效率，尤其要关注对再分配起到负向调节作用的体制机制问题。也就是，要进行存量改革，提高民生投入效率。另外，在民生领域，单纯依赖政府财政投入，既不现实，也不可持续。因此，要发挥杠杆作用，撬动多元社会资源投入民生建设，形成“政府主导、多元共担”的民生建设格局。